*在国家和地区的信息化发展规划中，会确立一些重大信息化应用工程，通常采用“总体统筹负责制”（即BOO模式）的方式，由总集成商负责建设并总体运营，*部门负责提出需求和宏观调控。为了实现“数字城市”的发展战略，很多城市已经把市民卡工程列为重要专项工程，目前在杭州、烟台、无锡和上海等近十个城市都已发行了“市民卡”。
市民卡是集多项应用于一体的IC卡，它将给各个领域的用卡需求搭建一个通用的平台，可以实现跨行业、跨部门的一卡多用，对分散的信息资源进行整合及统筹规划。市民卡的应用领域将涉及到人们生活的各个领域，如医疗保险和卫生领域；*为民服务领域，涉及民政、教育、*、工商、税务和公积金管理等多个公共服务领域；商业便民服务领域，涉及公交、小额购物及收缴各种公用事业费用等领域。市民卡与身份证的不同在于，后者更多地体现了*管理和控制的功能，而前者更多地体现了*为民服务的功能。
市民卡系统建设项目（简称“市民卡项目”）是一个庞大复杂的系统工程，在项目管理方面会遇到很多特有的问题，需要探索适合这类项目的项目管理方法。本文将以电子政务领域为背景，结合“市民卡项目”深入分析大型复杂IT项目的特点和管理难点，并根据项目管理实践谈一些个人的思考和体会。
大型复杂IT项目的特点和管理难点
1. 软件项目管理的重点和难点
大型复杂IT项目中，软件应用系统的建设占据重要的地位，要遵循软件项目管理的内在规律，以需求为导向，逐步推进系统的建设。
1) 需求开发和管理是重点和难点
软件项目的需求在调研阶段很难确定，该现象在国内软件行业很突出，在*行业尤其突出。这是因为*机构和业务流程仍处于不断变革、快速发展的过程中，而且系统的最终用户包括公众群体，他们的意见对需求有重要影响，但是却很难在需求开发工作中广泛、准确地征求广大公众的意见。*行业的特点决定了无论需求调研多么充分，也不可能完全准确地定义系统的需求。
以“市民卡项目”为例，市民卡是*为市民提供服务的一种新的载体，反映了*工作理念由管理型向服务型的转变，这就需要各个*部门打破在管理上条块分割的局面，因此“市民卡项目”会涉及到多个*部门的业务。这些业务如何开展、跨部门业务流程如何协同仍处于探索阶段，该项目关系到国计民生，与普通市民的日常生活、切身利益密切相关，需求变化较频繁，不易掌控。
需求随着项目的进展逐渐明确，但是还可能不断演化、扩展甚至推翻，很多失败的软件项目往往因为需求变化的不可控而导致项目进度延期和成本投入加大。需求分析的关键是：不但要满足用户提出的“明确”要求，还要满足用户未提出的“潜在的期望”，软件项目的需求开发和管理是重点和难点。
2) 人力资源管理难度大
大型复杂IT系统建设的主要工作是技术密集型的工作，项目的工作成果主要依赖项目团队成员的脑力劳动结果，项目团队成员的知识经验、精神状态等对工作成果的质量和工作效率有根本的影响，人的能力和所发挥的作用是决定系统成败的关键因素，因此团队的建设、人力资源管理有很重要的地位，也有较高的难度。
2. 系统建设技术难度大，涉及面复杂
大型复杂IT系统的技术难度大，涉及多种学科技术，需要组织协调骨干力量进行技术攻关。例如在“市民卡项目”中，需要解决海量数据存储、大数据量业务处理的问题；需要完成加密算法的大规模应用以实现个人身份信息、业务应用信息的安全管理；需要实现各种“异构系统”之间的多种业务数据的共享交换；需要完成卡片的技术选型和芯片研制等工作。
3. 多部门多单位参与，项目组织协调难度大
对于大型复杂IT项目，总集成商经常需要调集公司内部多个部门的兵力协同作战，并领导多个分承建单位共同参与建设，组织和协调难度很大，表现在以下几个方面：
1. 不同部门、不同单位的人员的能力、素质和行为对项目会产生重要影响，而这些不确定因素很难预测；
2. 不同单位的项目团队需要建立互相信任和合作的关系，然而由于彼此分散在不同的地点办公，这对于需要密切配合的工作是一个挑战，沟通量和沟通难度很大；
3. 负责大型复杂IT项目的项目经理要能够管理多个部门、多个外部单位的项目团队以及众多的个人。除了项目经理所在部门的团队成员以外，还有很多人员与项目经理并没有行政隶属关系，因此造成项目经理的控制能力和约束能力相对较弱；
4. 不同单位在项目中都要追求自身利益最大化，容易出现推卸责任、为了局部利益而损害项目全局利益的情况，并导致进度延期和成本超支等问题。
例如在“市民卡项目”中，公司内部的四个部门、十几个分承建单位和软硬件供应商参与了系统建设，一百多家医院系统开发商参与了系统对接工作。该项目牵涉到多个*部门、开发商的利益和权益，要真正实施起来，可以说是困难重重。多卡割据的局面也使得市民卡在应用领域推广时会处于一个非常复杂的应用环境中，与相关部门和合作伙伴的关系比较复杂，而系统能够满足各方的需求和权益是系统得以推进的基础，这就需要在多方复杂的矛盾之中善于平衡、协调。
4. 统筹管理大量紧密关联的子项目
大型复杂IT项目一般会被分解成多个子项目实施，子项目彼此之间在技术、业务和管理方面有紧密的内在联系，例如在“市民卡项目”中，数据共享交换平台需要为其他子系统服务，稳定传输业务信息；数据采集子系统要给制卡生产管理子系统提供市民基础信息，进行卡片的生产和制作；卡服务网站、呼叫中心与卡服务管理子系统之间有多个数据查询接口等等。以上特点体现在项目管理上，表现为多个子项目之间的工作任务存在着紧前紧后关系，多个子项目的进度、人力资源的调配存在着互相制约的关系，需要很好地解决多项目管理中合理分配共享人力资源、协同安排项目进度的问题。
5. 项目规模大、建设周期长、社会影响大
电子政务领域的大型复杂IT项目一般涉及到*为民服务领域，关系到国计民生，涉及到的用户群庞大、覆盖范围广，社会影响大，建设周期长，充满了复杂的未知、不确定因素，在技术、需求、工程组织管理方面有很多风险，需要有很强的风险意识和风险控制能力。例如“市民卡项目”在大型城市实施，一般会涉及千万人口，覆盖一两千家医疗机构，建设周期以年单位，项目规模会达到几千万甚至几亿。
在理解什么是大型复杂IT项目时，还需要注意区别以下概念：
1. “大型”和“复杂”是两个关联而有区别的概念，有时大型项目不一定是复杂项目，复杂项目也不一定就是大型项目。复杂项目的一个典型特征就是对于大量界面的管理，以及由子项目经理而不是项目经理来管理的大量子项目。在复杂程度较低的项目中，项目经理直接对项目团队进行管理。在复杂项目中，项目经理负责管理子项目经理、众多的个人、公司中不同的部门和多个外部的单位。
2. “管理的复杂程度”与“技术的复杂程度”是有联系但又截然不同的两个概念。技术的复杂会一定程度上带来管理的复杂，但并不是决定因素，例如一个技术难度很大的项目，也许比较容易管理，而一个管理难度很大的项目，其技术难度可能很一般。决定“管理的复杂程度”的主要因素在于被管理对象（包括外部单位、不同部门和个人等）众多以及彼此之间具有错综复杂的矛盾和利益关系。