1977年1月，吉米·卡特入主白宫，成为美国第39任总统。 在美国历史上*党总统以威尔逊为代表，外交中带有比较多的理想主义色彩。卡特执政时期，战后三十年美国内外政策的失误和由此造成的后遗症集中表现出来:越战失败，水门事件，物价膨胀，经济不景气，美国社会产生了对美国政治*和价值观念的信仰危机，在国际上，美国的“天定命运”被其他国家否定，美国*需要树立起新的道义形象。卡特上任后，决意恢复人们对美国基本的政治制度和美国人历来引以为自豪的价值观念的信仰， 与此相应的是，他在外交中对*问题情有独钟，希望在“*”和“民 主”的传统上动员美国人民的支持，“增强美国意识形态对世界的影响”，同时也向所有盟国和友邦保证，美国将信守条约承诺；他还希望以*作为武器，在意识形态上战胜苏联，扩大苏联与东欧国家的矛盾，为他的“世界秩序战略”服务。
在卡特*的外交日程上，有一大堆既紧迫又棘手的问题，诸如:美苏关于限制战略武器第二阶段会谈，中东形势，非洲事态，*运河区问题，3 等等，与这些问题相比，中美关系正常化似乎不是特别紧迫的事。在总统的国家安全班子1977年1月第一次开会讨论最紧迫的问题时，甚至没有提到对华政策。
在美国历史上，有一些总统本人就是很了解国际事务，很有战略眼光，在外交上敢作敢为的，早一点的如威尔逊、罗斯福，晚一点的如肯尼迪、尼克松。有一些总统本人入主白宫前主要关注的是国内问题，甚至本州问题，对国际事务所知不多，如杜鲁门、约翰逊、福特。卡特也属于后一类总统。作为乔治亚州的州长，他在政务中难得接触到中美关系。这样，他在外交方面，包括在处理对华政策方面，就非常依仗国务卿万斯和国家安全事务助理布热津斯基， 他们的主张也就对总统产生极大的影响。
在国际事务和外交政策方面， 万斯和布热津斯基在某些问题上，如在*外交，中东问题方面，持相似的立场；在另一些问题上则有不同的主张。他们最主要的分歧表现在对美苏缓和以及对中美关系正常化的看法。万斯认为，“讲到经济发展与战略实力，中国还不是一个主要的战略强国”， 而美苏缓和关系到美国外交的全局，“一个稳定的美苏关系将有助于创造有利于实现美国其他外交政策目标的国际环境”，它“对于保持我们欧洲盟国的信心也是重要的”。当时美苏关系的突出问题是要推进在1976年停滞不前的第二阶段限制战略武器会谈，这是美国外交的“中心环节”，抓住这个环节既可以稳定美苏关系，又可以发展更加广泛的双边合作。中美关系正常化是符合美国利益的，但鉴于“苏联对中国过于担心，美国与北京的任何战略合作都可能在美苏关系中引起严重反映”，因此正常化必须以不损害美苏缓和为前提。
布热津斯基认为，要改善美国的战略地位，对苏关系是重要的，但不能过于强调，以免产生对美苏伙伴关系的欣快症似的期望，导致别国对美苏主宰世界的担心；或产生对美苏冲突的歇斯底里般的担心。不能把苏联当作美国利益的焦点而牺牲了其他的全球事务。他也不认为缓和是战争之外的唯一选择。缓和的关系就其本身来说是一种复杂的关系，“缓和不可避免地既包括合作又包括竞争，因此它必须既是全面的又是互惠的”。而且缓和必须既能避免战争，又能成为和平变化的工具。苏联的利益在于把缓和加以局限，使之成为单方面的行为。他“越来越关注苏联日益增长的军事实力的长远政治含义，担心苏联将会继续运用其实力或者在第三世界挑起纷争，或者将其意图在一些政治竞争中强加给美国”。苏联已经把缓和当成了“推动世界革命进程”的工具。他和一些学者和战略家认为，中苏分裂是冷战时期最富有长远战略意义的事件。既然共产主义世界已经成为多中心的，美国也要实行多中心的政策，“要更多地注意中国，因为中美关系对美苏关系产生直接影响”，要利用中苏分裂使苏联的战略计划更加复杂化，“如果苏联多担心一点我们的对华政策，我们就可以少担心一点对苏政策”。 在卡特*中，国防部长布朗与布热津斯基看法相近。他倾向于从中苏竞争的角度去看待中美关系。
卡特本人“相信与苏联的缓和”，他认为“这表示在走向和平”， 并称，由于美苏缓和，“同苏联发生冲突的危险已不那么尖锐”。而且在1977年他受到万斯的影响较多， 所以在1977 年卡特*在中美关系正常化方面仍然踌躇不前。由于缓和的衰落，并受布热津斯基的影响越来越多，卡特总统到1978 年才真正“打定主意”要实现中美关系正常化。当然，卡特也不是完全不注意中美关系。早在1976年底， 大选获胜后不久，卡特就专门把基辛格请到乔治亚州他的家乡，向后者询问了许多关于中国的问题， 以及他多次访华后形成的对中国的印象。1977年2月初，他邀请中国驻美联络处主任*去白宫，*在谈话中强调了苏联的威胁；关于中美关系正常化问题， *说，中国是有耐心的，但一旦美国准备“兑现数年前达成的协定”，中国就愿意尽快实现正常化。卡特说，美国*的高级官员已经访问中国多次，美国欢迎中国*访问美国。*的回答一如从前:“只要*的'大使'还在华盛顿，这种访问就是不可能的。” 1977年4月，一个美国国会*代表团去中国访问，卡特派其次子齐普·卡特随团前往，并给中国**锋带来一封亲笔信，信中表示，增强中美两国的交往和贸易是符合中美两国和全世界的最大利益的，希望最终能遵循《上海公报》实现两国关系正常化。
5月22 日，卡特在圣母大学作外交政策演讲，这是卡特上任后第一次全面地阐述新*的外交政策。他在演讲*讲了美国外交的五大问题:*，加强与盟国的关系，美苏关系，核不扩散，南非危机。在第四个问题中他提到了对华政策。可见对华政策在美国外交中的地位了。演讲中的提法是布热津斯基建议的:
我们与*关系正常化方面取得进展是重要的。我们把美中关系看作是我们全球政策的一个中心环节…… 我们希望能找到一种公式来克服那些把两国分开的困难。
卡特还任命刚退休的美国汽车工会主席伍德科克为美国驻华联络处主任。伍德科克年长、富有经验，而且很强硬。早在60年代，肯尼迪总统就想让他出任驻外大使，他没有接受。这次他同意了。他与卡特总统私交甚厚，在卡特竞选时，伍德科克利用汽车工会为卡特助选，保证了卡特在密歇根州和其他一些州大获全胜。卡特对他颇为感激。大选之后，伍德科克的名字出现在许多*官员候选人的名单上，但他选择了出任驻华联络处主任。他在年轻时从爱德加·斯诺报道中国的作品中了解了中国，并且一直保持着对中国的浓厚兴趣。尼克松访问中国，打开了中美关系，他是国内最早出来支持尼克松的人之一。 7月中旬伍德科克正式走马上任。以后的事态发展表明，他将在中美建交过程中起到十分重要的作用。
第24号《总统参考备忘录》第三项涉及对中国的技术转让。在该文件的拟订过程中，布热津斯基与万斯已经发生了交锋。布热津斯基主张向中国转让技术，他认为这一发展与中国的战略关系的步骤将会使苏联在处理有关美国的利益方面不致胆大妄为。国防部长布朗支持这种主张。万斯则向总统称， 发展与中国的战略关系是“相当危险的”，因为“再没有别的什么”被苏联人看作是“更富有敌对意义”的了。它将使苏联重新评估削减美苏紧张状态到底有多少用处。他进而说，只要向中国转让可用于防卫的技术的风声走漏出去，就会对美苏关系产生影响。结果万斯的主张占了上风，第24号《总统参考备忘录》第三稿建议，在转让与军事有关的设备和技术方面，美国应当继续做到对苏联和中国不偏不倚，“一碗水”端平。经过一系列官僚政治运作，这一稿有意透露给了新闻界.
进入1978年，美苏关系由于一系列原因而恶化。首先，被万斯作为美苏缓和中心环节的第二阶段限制战略武器会谈迟迟没有取得预期的进展。在尼克松和福特*时期，两国已经签署了一系列协定，但由于在苏联逆火式轰炸机和美国巡航导弹是否应列入战略武器运载工具最高限额之内等许多问题上存在分歧，谈判陷入旷日持久的讨价还价之中。33 其次，苏联乘着美国热衷于搞缓和的机会，不遗余力地在第三世界进行扩张，威胁美国利益。1976年，苏联借助古巴军队操纵安哥拉内政得手。1977年，埃塞俄比亚和索马里*发生了政治转向，本来亲西方的埃塞俄比亚倒向了苏联，而本来接受苏联援助的索马里于1977年11月废除了索苏“友好合作条约”，倒向了美国。两国本来在欧加登问题上存在边界争端，苏联支持埃塞俄比亚反对索马里，直至出钱出枪支持埃对索作战，利用古巴人打非洲人，利用非洲人打非洲人，并派遣大批顾问前往非洲之角，及至1978年3月，在这一地区有800至1000名苏联顾问，有11000名古巴军人。34 苏联还迫使索马里于1978年3月从欧加登地区撤军。苏联之所以重视非洲之角，是由于那里有通红海的出海口，“在亚丁湾和印度洋有一流的港口”，“连接石油生产国同美洲欧洲极为重要的海上交通线就经过这里，西欧进口的原料有百分之七十是通过这些航道运输的。”35 从此，苏联在埃塞俄比亚建立了阵地。苏联在1977年春干涉扎伊尔受挫，但它并不甘心，在1978年5月又派遣雇佣军从安哥拉入侵扎伊尔南部沙巴地区。苏联还在南也门扩展影响及军事存在，对美国在中东的地位造成潜在威胁。第三，美国对苏联搞*外交，支持苏联著名的“持*者”物理学家萨哈罗夫，引起了苏联的强烈不满。
对于第二阶段限制战略武器会谈与苏联在第三世界的扩张两者之间有没有联系，如何看待非洲之角的问题，布热津斯基与万斯存在不同看法。布热津斯基认为，苏联、古巴在非洲的所作所为很难仅仅解释为地区问题，如果苏联“擅自利用地区冲突为更广泛的国际目标服务”， 那么两者之间就有了联系。而万斯却断定，非洲之角的问题基本是地区纠纷，两者之间没有联系，“说两者之间有联系是错误的， 而这一点非常重要”，这样说将破坏美苏之间的气氛，而如果两国不能就第二阶段限制战略武器会谈达成条约，那将是卡特*第一任期的一个缺憾。36
布热津斯基在1978年头几个月给总统的一些报告中指出，“美国的战略态势在恶化”，美苏关系中存在着严重的危险。非洲之角的事态表明，苏联有能力将其意志强加给第三世界，这将使那些受苏联指使的国家更具侵略性，而造成这种状况的原因之一是美国不能很好地利用美国在美苏中这个三角关系中相对有利的地位。苏联对缓和的态度是有选择的:在一些事务性方面苏联是同意缓和的，但它不准备在政治性问题上与美国搞缓和，“实际上，苏联在实行有选择的缓和方面已经取得了显著的成功”，它善于利用第三世界的动乱尽可能增大我们的困难，尽可能促进它自己的利益。现在“必须使苏联人明白，如果要使缓和持久，那就必须是全面的和互惠的……我们对于某一特定冲突的有限行动必须要表现出我们的决心， 我们更广泛的反应必须使苏联在更广的范围内来掂量”他们行动的后果。
卡特总统显然也不能对第三世界所发生的种种事态安之若素。也是在布热津斯基的影响下，他对苏联的扩张逐渐表现出强硬的态度。1978年3月17日，卡特总统在北卡罗莱纳州威克佛莱斯特大学的讲演中抨击苏联“继续增强其军事实力并使之现代化，超过了防御所需要的水平”，并在投放其力量和代理人的力量方面“不加节制”，表现了“干涉地区冲突的不祥倾向”，如现今在非洲所做的那样。为此，美国必须保持相应的实力，使苏联“永远不能运用其核力量来对我们或我们的朋友实行威胁、胁迫或讹诈”。这篇演讲是卡特*将实行更加强硬的对苏政策的一个信号。两个多月后，卡特总统在安那波利斯海军学院又专门作了关于对苏关系的演讲，他说，
缓和对苏联来说似乎意味着为谋求政治利益和增长各方面的影响继续进行侵略斗争。苏联显然把军事实力和军事援助视为扩张其在国外影响的最佳途径……要么对抗，要么合作，苏联任便选择。美国对这两种可能都有足够的准备。38
这是卡特入主白宫以来从未有过的最带火药味的讲话。自然，这些演讲都是国家安全委员会官员起草，而非国务院人员执笔的。美苏缓和的挫折使美国改善对华关系的势头大大增加。
早在1977年11月初，中国*就向布热津斯基发出了访华邀请。但卡特总统当时在对华关系方面还没有拿定主意，他一时对是否应当让布热津斯基访华不置可否。万斯竭力反对布热津斯基访华。他担心布热津斯基访华会促进中美合作以对抗苏联，即便布热津斯基作为反苏强硬派的名声就会造成中美加强战略关系的印象，从而对美苏第二阶段限制战略武器会谈产生负面影响，损害两个超级大国的缓和。万斯还担心，布热津斯基会离开既定政策，而执行他自己的政策，以加速中美关系正常化。从部门关系来说，万斯担心从此以后美国对华政策就会转归国家安全委员会主管，而国务院会大权旁落。他认为美国*只有两个外交政策的发言人:总统和国务卿。他也怕布热津斯基在进行正常化时不同国会充分商量。万斯赞成副总统蒙戴尔访华，因为蒙戴尔不主管对华政策，不会对他形成挑战。39
从2月初起，布热津斯基开始正式向总统提出他访华的事。他提出，如果他去访问远东，包括日本、韩国、中国，对于恢复那里的均势将是有益的。但卡特没有立即答复。2月27日，布热津斯基又在给总统的一个备忘录中写道，考虑到最近非洲之角的事态，需要向苏联发出一个敏感的信息，对他的远东之行做出决定的时机已经成熟。卡特仍然迟迟未作答复，而万斯则毫不掩饰地表示“强烈反对”。他当面对布热津斯基说，像布热津斯基这样接近总统的人不该去中国，这会产生太多的两国关系即将正常化的暗示。为了让总统批准他访华，布热津斯基在*中寻找同盟者。蒙戴尔和国防部长布朗支持他访华。蒙戴尔希望卡特*取得又一个外交上的成功，布朗则是从战略观点出发支持对华关系正常化。蒙戴尔和布朗都帮着为布热津斯基说话， 弄得卡特都有些烦了。他在3月12 日说，他在考虑此事，他没有忘记此事，他倾向于遣使访华，但既然万斯有如此强烈的反对意见，他也要慎重考虑。直到3月中旬，卡特才做出决定，“还是布热津斯基去中国最好。”40 由此可见，是否派布热津斯基访华在当时就是一个对美苏关系和中美关系具有重要影响的决定，是经过再三斟酌才做出的。这个决定与卡特总统对美国战略地位的认识，与中国关系正常化的决心密切相关。当然，卡特总统犹豫的另一个原因是参议院对美巴条约的批准在即，他要尽量避免一切可能的不利因素。3月16日， 第一个美巴条约在参院获得通过；翌日，美方通知中方，布热津斯基接受邀请。4月18日，第二个条约获得批准，美国*正式决定了布热津斯基的访华日期。41 4月26日，白宫宣布，布热津斯基定于5月20日访华。*“大使”沈剑虹立即要求见国务院官员和欧森柏，希望美国考虑改变日期，因为这一天正是*新“总统”蒋经国就职典礼的日子。国务院官员对这种巧合表示遗憾，欧森柏则只是冷冷地说了句:“无法改变”， 连句道歉的话都没有。沈剑虹又要求约见布热津斯基，遭到拒绝。
另一位积极推进中美关系的美方官员是美国驻华联络处主任伍德科克。他对万斯国务卿的访华和卡特*在对华关系正常化方面的踌躇不定深感不满。他对联络处的同事说，他要回国去向总统“下战表”。1978年1月31日，伍德科克回到华盛顿。他随即应邀在华盛顿举行的全美汽车工会的代表大会上发表演讲。他说，美国过去的对华政策一直是以*代表全中国， 这“显然是荒谬可笑的”。美国这样做就是在30年后还在参与中国的内战。自从6年前尼克松打开“中国的大门”后，其他别的国家都已经走过了这个大门，包括美国的所有盟国。美国应该“有勇气采取明显的步骤”，“正常的美中关系对这个世界的和平是绝对必须的，我对此深信不疑”。伍德科克不是职业外交官，他说得那么明确、坦率，而没有使用外交辞令。传媒对伍德科克的演讲反应极为热烈，当晚所有的电视台对此都作了报道，翌日各大报纸都在头版发表了伍德科克的讲话。国务院对这个讲话十分恼火。第二天伍德科克即被召去国务院。万斯满脸阴沉。他说，不是他对讲话本身有什么意见，但这个时机实在不好。总统正在为国会批准美巴条约而进行殊死斗争，伍德科克的讲话可能给了反对派又一个把柄。然后国务院公开订正说，伍德科克的讲话事先没有请示国务院，只是他个人的意见，不代表*的立场。伍德科克要见总统，国务院甚至不给他安排。自然这也难不到他。2月7日，伍德科克去了白宫。他原以为会受到总统的责备。不料，总统对他的讲话表示赞许。卡特说，“我已阅读了报上报道的你有关中国谈话的全部内容，我赞同你的意见。”伍德科克还与卡特讨论了正常化的可能途径，并与布热津斯基进行了长时间的商量。43
国防部长布朗也赞成加强与中国的关系。他在2月下旬关于美国国防的年度报告中对与中国的有效关系给予相当重视，说:“这不仅因为中国是对付苏联的战略砝码，而且这样的关系将能增强*对地区安全的兴趣。”44
从国会也传来要求加速中美关系正常化的呼声。1月29日，访华归来的参*爱德华·肯尼迪在电视讲话中敦促实现正常化。他认为中国是这个“独特的历史时期”亚洲和平的关键。另一位访华归来的参*克兰斯顿也认为，“承认*中国的时间已经到了”。45
进入1978年，中苏关系非但没有得到改善，反而更加恶化了。苏联开始沿中苏边境部署最先进的武器，包括先进的战斗机和可进行空袭的直升飞机，SS-20中程导弹。4月，苏共总书记勃列日涅夫和国防部长乌斯基诺夫到中苏边境视察，并在离中苏边界25公里的哈巴罗夫斯克观看了摸拟中苏边境冲突的演习，同时，苏联海空军还在东北亚地区进行了大型联合演习。5月上旬，苏联还派飞机侵入黑龙江省，派军舰入侵中国水域， 派边防巡逻兵登上中国江岸，打伤中国居民。中国国防部长徐向前在为纪念八一建军节而写的文章中抨击苏联的扩军备战说:“整个欧洲，非洲，亚洲，它都想拿到手”。苏联“ 在中苏边境和蒙古境内陈兵百万，部署进攻性战略武器 ，并大大加强太平洋舰队的实力，频繁地举行以进攻我国为背景的军事演习……不久前，勃列日涅夫还亲自出马，窜到西伯利亚和远东地区活动，为其军队打气，进行战争鼓噪。”46
中国同样对苏联对第三世界的政策抱有严重担心。更使中国担心的是苏联在印度*的扩张。1977年5月，越南加入了经互会下设的经济机构国际银行和由苏联发起成立的国际投资银行。苏联加速向越南提供工业产品和大量贷款。苏越之间的军事合作关系也在进一步增强。1977年3月和5月，越南国防部长武元甲访问了莫斯科。7月，苏联的一个军事代表团访问了岘港和金兰湾。从1975年越南统一后，越南当局就迫不及待地加紧推行其“印度*联邦”的计划。1977年6月， 越共总书记黎笋和越南总理范文同访问老挝，与老挝签订了一项防务条约，实际上控制了老挝。同时，越南企图迫使柬埔寨就范，遭柬埔寨强烈反对。越南遂不断在柬越边境进行挑衅，到1977年底，竟公然大规模入侵柬埔寨。
在苏越关系增强的同时，中越关系迅速恶化。1977年初，越南*为了“净化边境地区”，开始有计划地驱赶很早以前从中国迁居越南的边境地区居民，随后，逐步发展到大批驱赶各地的华侨。6月，李先念在范文同访华时拒绝了他要中国增加援助的无理要求，批评了越南的边界政策和对华侨的政策，并警告说，越南对苏政策的倾向使中国感到不安。11月黎笋访华，他不仅未能弥合双方的分歧，反而使双方的裂痕暴露无遗。 到1978年5月下旬，总共有7万多名华侨被驱赶回国。他们在出境前所有财产都被搜刮掠夺一空，景况十分凄惨。越南当局甚至在华侨回国途中开枪扫射。在胡志明市等地还发生了大批逮捕、打死和打伤华侨的事件。越南大规模的排华反华更恶化了中越关系，使中国西南边境的安全受到严重威胁。所有这些事态也促使中国要加快中美关系正常化的步伐。
中国即将开始大规模的现代化建设是中美关系正常化动力的另一来源。中国在结束了十年动乱之后，重提现代化的目标，2月召开的全国人民代表大会显著地把“建设*的现代化强国”作为会议的主题，并提出“高速发展*经济，归根到底具有决定性的意义”。47 这预示着中国准备大量引进国外的先进技术和设备，大量吸引投资。美国作为最大的发达国家，显然是中国在引进技术、吸引投资方面需要首先加以考虑的。而中国这样一个潜在的巨大市场，对美国企业界自然具有巨大的吸引力。没有正常的外交关系成为中美两国间发展经贸关系的巨大障碍。因为中国当然是优先同已建交的国家发展贸易关系。中日关系正常化的第一年，两国的贸易额增长了63%，而且一直保持着迅速增长的势头。1978年2月，中日签订了长达八年的贸易协定，4月，中国和欧洲共同体签订了第一个贸易协定，双方保证增加贸易，并互相给予最惠国待遇。这对美国企业界是个很大的刺激。据统计，1978年上半年，欧共体对中国出口比美国多3倍。
1978年春，中美关系在酝酿着突破。中美双方都在做出努力。布热津斯基与中国驻美联络处代主任韩叙经常会见，向韩叙阐明卡特*的战略思考，并恢复基辛格时期的经常性的对话协商。从1978年1月起，美国*考虑进一步放宽对中国的出口限制，并向欧洲盟国表示，对中国的武器出口主要由它们各自考虑决定。1978年初，英法积极打算向中国出售武器，但因要通过巴黎统筹委员会，而且西方各国的武器中常有美国制造的部件，有美国的技术，所以各国都要征求美国的意见。1977年，卡特总统曾再次重申了不向中国出售武器的禁令。1978年，万斯仍然坚持在军售和技术转让方面要对苏联和中国“一碗水端平”，但布热津斯基和布朗赞成放宽对中国的限制。在1月的一次会上，卡特总统说，虽然我们不想影响法国的决定，当如果他们这样做了，我们不会感到关切。卡特*这种对盟国向中国出售武器的“不闻不问” 政策遭到苏联的反对。49 在日本首相访问美国时，卡特总统对正在谈判中的中日和平条约表示赞许。50 中国方面先后邀请了参*杰克逊、由众*亨利·罗伊斯和参*劳埃德·本特森率领的美国国会*代表团访华。他们分别受到了*和副总理耿彪的接见。中国*还邀请了一些美国工商界人士访华，如芝加哥第一国民银行行长罗伯特· 艾博特，福特汽车公司董事长亨利·福特三世。*还会见了由合众国际社社长兼总经理罗德里克·比顿为团长的合众国际社访华团。每有美国国会*、商界人士和新闻界人士访华，伍德科克就不遗余力地向他们就中美关系正常化的必要性进行游说。同时中国对扩大中美贸易表现出强烈兴趣，年初中国*的一个官方代表团来到美国访问。而以前的中国代表团都不具有官方身份。中国在4月购买了美国谷物，这是自1975年取消购买谷物以来第一次采购。
卡特总统批准布热津斯基访华后，美国*立即着手进行准备。 万斯、布朗、蒙戴尔，甚至卡特本人都参与了准备工作。5月10 日，万斯就布热津斯基访华和中美关系正常化向卡特递交备忘录。经过多次会议，决定布热津斯基访华将就广泛的政治和战略问题与中国进行对话，并把两国关系朝着正常化推进。5月12日，卡特在与布热津斯基的谈话中说，他打算迅速实现正常化，如果布热津斯基发现正常化的机会，就应该抓住。但中方应该答应美方的两个基本条件:当美方公开声明相信*问题将得到和平解决时，中方不要批驳；在两国关系正常化后美国可继续向*出售武器。于是在欧森柏的帮助下， 布热津斯基草拟了总统对他访华的指示。卡特和布热津斯基多次讨论中美关系方方面面的问题，估计美国的亚洲盟国对中美关系正常化可能做出的反应。他们相信，日本、韩国、菲律宾等都会欢迎由于美中改善关系而引起的西太平洋的政治和军事稳定。16日，卡特召集布热津斯基、万斯、布朗、蒙戴尔等开会，讨论布热津斯基访华。会议决定，如果中国合作， 将在今年内实现正常化，在11月中期选举后采取行动。与会者同意， 与中国改善关系会有助于与苏联就限制战略武器会谈达成协定。51 卡特修改了布热津斯基草拟的指示，并于5月17日批准。指示的主要内容有两点。第一，美中关系的战略意义。指示说:
我们把对华关系看作是美国全球政策的中心环节。美中两国具有一些共同的利益，有着平行的长远的战略关注。其中最主要的是，我们都反对任何大国的全球或地区霸权。这就是你的访问不是策略性的理由所在。这是我们与中国的合作关系的战略利益的表现，这种利益既是基本的，又是长远的。
指示要求布热津斯基向中国*说明，美国对于苏联的军备扩张，对于苏联利用代理人进行的扩张将予以坚决的回击。第二，中美关系正常化问题。指示要求布热津斯基毫不含混地告诉中国*，“美国决心已下”，准备通过积极的谈判来排除正常化的种种障碍。1978年，美国准备进一步减少在*的军事存在，进一步扩大通过商业途径向中国转让技术的机会，加强两国的接触，邀请中国贸易和军事代表团访美。更重要的是，指示授权布热津斯基告诉中国方面， 美国接受中方提出的三项条件:与*废约、撤军、断交，并重申尼克松和福特*做出的五点声明。在实现正常化时，美国将单方面发表声明，要求*问题和平解决，希望中方不要发表声明公开批驳；正常化后，美国还要继续向*出售用于防御目的的军事装备。
万斯不能阻止布热津斯基访华，又另出一个主意。他建议，卡特在布热津斯基访问北京时，邀请苏联外长葛罗米柯访问美国，并到白宫作客。这回轮到布热津斯基出来反对了。他说，不但中国人会对这种做法持有异议，而且美国国内也会普遍认为这是美国*内部发生重大分裂的进一步表示。最后，卡特总统接受了布热津斯基的意见，将葛罗米柯的访问推迟到布热津斯基访华结束之后。
布热津斯基一行十人于5月20日到达北京。黄华外长与之举行了会谈，*副总理与之进行了实质性谈话，*锋主席会见了布热津斯基。在与黄华外长的会谈中，他一开始就说:
我一开始就想向你表示我们推进正常化进程的决心。我可以代表卡特总统说，美国在这个问题上已经下定决心。
在同一次会谈中，他又重复了这个意思。他介绍了美国对广泛的国际问题的看法，突出了反对苏联霸权主义的主题。他说，我们时代的一个中心特征是苏联崛起为全球大国，他总结了苏联为攫取战略优势的所作所为:在西欧取得政治上的优势，使中东激进化，在南亚制造动乱，向印度洋进行渗透，以及包围中国。讲到中美关系，他认为《上海公报》是两国关系的起点，他重申以前两届*声明的五点基本原则，他说，
卡特总统认为，中国在维持世界均势中发挥着中心作用， 一个强大的独立的中国，同邻国和平相处的中国，在一个多元化的世界中，将是和平的力量，将对解决世界的问题起建设性的作用。
他表示美国准备修改巴黎统筹委员会的程序，以便于向中国转让技术。他还向黄华提出了许多具体建议，诸如美中两国进行内阁级的互访，互相派遣贸易和军事代表团，中国在中东和平中发挥更大作用，中国通过秘密渠道与以色列接触，中美两国在阿富汗、巴基斯坦和南亚事务中加强合作，共同努力制止越南扩张主义，等等。54
5月21日*与布热津斯基举行了小范围的会见，中方参加者只有黄华和驻美联络处主任柴泽民，美方参加的只有伍德科克和欧森柏。55 布热津斯基说，
在这个小范围保密的情况下私下里说，总统准备在实际可行的情况下尽快解决这个问题。我们无意人为地拖延……总统准备在国内承担解决两国之间的突出问题的政治责任。他承认这是我们的责任，而不是你们的问题。在我们两国关系中，我们将遵循《上海公报》，遵循只有一个中国、解决*问题是你们自己的事这个原则。
布热津斯基接着说，美国还有一些国内问题和历史遗留问题需要解决，这些问题复杂、棘手，而且带有感情色彩，因此美国必须找到一种方式来表达对和平解决*问题的期望。他再次重申美国接受中国提出的三个条件，并重申前任*的五点声明，表示，在建交之后，在*不会有美国的领事馆。他还说，在建交时，美国需要发表单方面的声明，希望*问题得到和平解决，希望不会明显遭到中国方面的批驳。布热津斯基一再表示，“卡特总统已经下定决心”，并建议双方从6月开始进行高度机密的谈判。*立即接受了这一建议。 他说，
很高兴听到卡特总统的这个口信。在这个问题上，双方的观点都是明确的，问题就是下决心。如果卡特总统是下了这个决心，事情就好办。我们双方随时可以签订关系正常化的文件。过去我们也说过，对自己国家统一的问题我们怎么能不关心，不急于解决呢？我们很希望能早日解决这个问题。在这个问题上，我们历来阐明的就是三项条件，即断交、撤军、废约。这三项条件都涉及*问题。我们不能有别的考虑，因为这涉及到主权问题。关系正常化问题对两国来说，是一个带根本性的问题。当然我们历来说，我们之间的关系还有其他方面，主要是国际问题，在这方面我们有许多合作的余地。有许多问题我们可以共同探讨，不少问题我们的看法是一致的。关于两国关系正常化问题，你们要表示你们的希望，这可以；但我们也要表示我们的立场，即中国人民在什么时候、用什么方式解放*，是中国人自己的事。
在*设宴招待布热津斯基时，布热津斯基说，待*访问美国时，他希望能在华盛顿他的家中回请*，*愉快地接受了邀请。
5月22日，**主席、国务院总理*锋会见布热津斯基一行。这是事先没有列入计划的临时安排，表明中国方面对布热津斯基访华的重视。在会见中，布热津斯基转交了卡特总统的两件礼物:美国宇航员带上月球去过的一面*国旗和月球上取回来的一块石头。卡特在一张便条上亲笔写道:
*，送给你和中国人民一块月亮上的石头，象征我们对于美好未来的共同追求。 吉米·卡特。
布热津斯基在23 日告别宴会的致辞中说，他与中国*的会谈是有用的、重要的、建设性的，“它将有利于按《上海公报》的精神实现我们两国关系的正常化”，“我们的共同看法超过我们的分歧”，他对北京的访问表明，中美两国“各自的行动可以在我们有共同关切的许多领域互相支持”。他表示要把他的结论告诉卡特总统，这就是:“我们两国势必为了我们双方的利益和全世界人类的利益而相互接近。”58
除了布热津斯基与中国*的会谈外，布热津斯基的随行人员也与中国的相应官员分别进行了会谈。第一位访问中国的美国国防部官员、负责国际安全的助理国防部长帮办阿布拉莫维茨 向中方负责官员介绍了一般军事情报的状况，尤其是中苏边界苏军的部署状况，甚至提供了一些苏军设置的照片；霍尔布鲁克就扩大文化和经济合作与中方官员进行了磋商；国家安全内委员会内素以主张实行强硬路线著称的官员亨廷顿向中方官员介绍了《总统参考备忘录》第十号的内容和美苏关系的状况； 国家安全委员会负责科技事务的主任和空间与防御科学副顾问休伯曼 也与中国同行探讨了互相交换情报，包括搜集苏联情报的问题。休伯曼是在卡特总统的指示下随团来访的，其目的就是为了让莫斯科和北京都知道，美国已准备放宽对中国的技术转让。59
5月23日，布热津斯基圆满结束对中国为期3天的访问，接着对日本进行访问。在东京，他除了简报他的北京之行外，还把中国的一个信息传达给日本*:中国希望早日缔结《中日和平友好条约》。条约的谈判已进行了四年，迟迟不能签字的原因是，日本担心条约中反对任何国家在本地区建立霸权的条款会得罪苏联。布热津斯基关于卡特总统已下定决心实现两国关系正常化的通报给福田纠夫首相壮了胆。3个月后，中日签署了《和平友好条约》。60
布热津斯基的访问在中美关系正常化进程中具有重要意义。从1973年以来，在尼克松、福特*时期， 中美关系正常化停滞不前。1976年，卡特*也还举棋不定。如今，在经过5年的踌躇不前之后，布热津斯基的访问给正常化进程注入了新的动力， 正常化由此进入了实施阶段，而布热津斯基的访问已经为正常化的谈判打下了一个好的基础。这次访问的另一意义是，由于双方*坦率地就全球和地区问题广泛交换意见，并取得诸多共识，两国*之间初步建立起了一种互相信任的关系，这种互信关系对于双方在一些棘手问题上求得互相谅解，达成妥协方案是尤其重要的。61
布热津斯基访华在国际上引起强烈反响。法国《世界报》称这次访问是“中美关系中的决定性里程碑”。《法兰克福镜报》指出，“中国*像接待基辛格那样接待布热津斯基，布热津斯基可以把此视为个人的成功。”而塔斯社则报道说，布热津斯基“比任何美国官员”更需要让中国反对苏联。62
对华关系正常化要处理的最主要的问题是*问题。布热津斯基访问归来后，卡特就指示国家情报委员会和*情报局与有关*部门配合，撰写了两份报告:中美关系正常化对美台关系的影响、关于美国售台武器问题。这两份报告成为后来美国*在与中国谈判正常化过程中的依据之一。72
这时，越南又成为干扰中美关系的因素。1978年年中，越南主动表示对改善美越关系感兴趣。9月，越南还放弃了对美国的战争赔偿要求作为两国关系正常化的前提。万斯和霍尔布鲁克提议把美越关系提上日程。布热津斯基对此表示强烈反对。他认为，越南是苏联在亚洲的代理人，美中两国的建交谈判正处在十分敏感的阶段，中越关系又在不断恶化，这时提出越南问题显然不合时宜，中国*必定认为这是“亲苏反华”的举动.
卡特本人却还拿不定主意。9月初他告诉布热津斯基:“对与越南的外交关系我们要斟酌利弊，也许可着眼于同时承认中国和越南。”9月28日，布热津斯基再次向总统表示反对提出美越关系正常化问题，认为这会损美中关系正常化的努力。卡特在一份简报上写道:“请先告诉我中国人的反应。”由于卡特本人一度犹豫，国务院就更加起劲。霍尔布鲁克要求越南方面先表现出灵活态度，然后美国做出相应姿态。在9月27日纽约与越南外交官的会见中，他原则上同意了两国关系正常化，如果越南放弃以赔偿或美国的财政援助作为先决条件。10月，两国开始就正常化的具体问题进行谈判，诸如两国冻结的财产、互设使馆等。但由华侨危机和边界冲突引起的中越关系恶化在继续发展，越南针对柬埔寨的入侵准备也在加速进行，9月，苏联向越南转让了大量军事装备， 在柬东部的柬越边界出现了一支反*武装，力量迅速壮大。10月初，当黄华在纽约会见万斯时，他坦率表示，当着苏联正要在越南建立军事基地时，美国与越南关系正常化要三思而行。10月11日在白宫与布热津斯基和伍德科克商讨中美关系的一次会上，卡特决定推迟美越关系正常化。11月4日，苏越签订友好合作条约，两国实际结成军事同盟，越南即将对柬埔寨进行的侵略得到苏联的公开支持。美越建交也就无从谈起了。73
9月中旬，卡特在戴维营调处埃以会谈成功。这是卡特*的一大外交成就。深受鼓舞的卡特总统决意在对华关系正常化方面也加快步伐。这时，正值中国驻美联络处主任柴泽民赴华盛顿履新不久。9月17日，卡特乘着接见他的机会说，中国*应该了解一件事，没有一个美国总统能实现对华关系正常化而不对*的安全做出承诺，正常化后美国继续向*出售有限的防御性军事设施是至关重要的。74
10月初，黄华到纽约参加联合国大会。2日，黄华会见万斯。他坦率地告诉万斯，中国*对于两国关系正常化以后美国还要同*保持安全关系是完全不能接受的。中国不能同意在美台《共同防御条约》废止以后美国还要向*出售武器。如果美国*坚持这一条件，那就会危及正常化谈判， 中方可能撤出谈判。75 由于售台武器问题，中美建交谈判一度陷入僵局。
10月11日，卡特召见回国述职的伍德科克，布热津斯基在场。卡特要求对与中国的谈判做出评估，看是否能实现预定的1979年1月1日建交的目标。伍德科克认为这是可能的，他进而认为，美国公众舆论将支持与中国建交，国会也将认同。76 他建议不要再在谈判中讨论对台军售问题，而直接向中方提出公报稿。布热津斯基、欧森柏也都赞成这种做法。布热津斯基提出把建交日期定为1979年1月15日，以示美方准备迅速实现正常化。但卡特总统却怕夜长梦多，把日期提前到1月1日。77 他希望在圣诞节前能向美国人民宣布三项重大成就:戴维营埃以会谈的成功、美中关系正常化、与苏联限制战略武器会谈达成协定。78
中国方面这时也急需实现中美关系正常化。中越两国就华侨问题的谈判破裂，越南的排华愈演愈烈；越南还不断在中越边界挑起纠纷，制造事端，中国愈来愈感到来自南方的挑衅，感到苏联对中国南北夹攻的威胁。越南对柬埔寨的入侵如箭在弦。中国正在考虑对越南进行有限的惩罚性打击。在国内，*在党内的地位不断巩固，实践是检验真理的唯一标准的大讨论使*重新提出的实事求是的原则深入人心，*正在筹划实行改革开放政策的宏图大略。11月10日至12月15日，**在北京召开工作会议，讨论党的工作重心转移到*现代化建设上来的问题，为随后举行的党的十一届三中全会进行准备。在这种情况下，中国需要一个稳定的外交大局， 而首先就要稳定中美关系。在海峡两岸关系方面，中国*也正在酝酿对*发出新的信息。中美关系的正常化对海峡两岸关系无疑将是一个推动。在这种情况下， *利用各种渠道来推动中美关系正常化的进程。
10月下旬，*访问日本，并出席《中日和平友好条约》批准书互换仪式。他在10月25日的记者招待会上说，中美关系正常化是大势所趋。我们向美国指出了实现正常化的条件，就是美国同*的关系实现三条:废约、撤军、断交。这方面我们要等候美国的考虑。79 11月5日至14日，*访问了东南亚数国。14日，在同缅甸总统吴奈温会谈时，他指出，在解决*问题时，我们会尊重*的现实。比如，*的某些制度可以不动，美日在*的投资可以不动，那边的生活方式可以不动。但是要统一。80 可见在中美关系正常化之前，他已经在酝酿“一国两制”的理论了。11月18日，*在会见日本*代表团时说，他期待着恢复与美国的关系，当时机成熟时，这只要“两秒钟”就够了，然后他就可以去访问美国。欧森柏听到这一消息时正在密歇根州的安阿伯。他立即奔向最近的电话， 用临时编的暗号把消息告诉了布热津斯基，后者随即向总统做了汇报。81 11月26日，*在会见日本公明党访华代表团又说，访日是我多年的愿望，不过，还有一个愿望就是到华盛顿去。中美关系正常化了，*锋主席忙，不能访美的时候，我可以访美。完成了这件事，就可以去见马克思了。他又说，中美关系正常化取决于卡特总统的政治决断。美国也有院外集团，像日本的*帮一样。但是，在发表《上海公报》时，院外集团也没有办法了。我说过， 缔结《中日和平友好条约》只要一秒钟就能完成。中美关系即使加一倍，两秒钟就能完成。要像中日两国*那样，站在更高的角度来观察世界形势，处理问题，作为政治问题来对待，就容易达成协议。前提确定了，细节问题就好商量了。82 27日，*会见美国专栏作家罗伯特·诺瓦克。在谈到中美关系时他说:
如果站得高一点看，不管*家或美国政治家，都认为两国关系早点实现正常化好，越早越好。如果说中日和平友好条约的签订，首先是亚洲、太平洋地区和平、安全和稳定的因素的话，我想中美关系正常化，对全球的和平、安全和稳定比中日条约的意义更大。83
28日，他在会见美国友好人士斯蒂尔时说:
现在中美关系的焦点恐怕不是三个条件问题。美国方面要中国承担不使用武力解放*的义务，这不行。在实现关系正常化上，我们最大的让步就是允许采取日本方式，美国可在*继续投资，继续保持它的经济利益。我们多次讲过，*归还中国，实现祖国统一，在这个前提下，我们将尊重*的现实来解决*问题。*的社会制度同我们现在的社会制度当然不同， 在解决*问题时，会照顾这个特殊问题。84
*一次一次地通过各种渠道发出信息，既坚持了中国的原则立场，又表现了极大的灵活性，大大地推动了谈判的进程。
12月2日，伍德科克把美方草拟的建交公报交给黄华。4日，他又告诉黄华，美国将在发表建交公报时通知*当局终止美台《共同防御条约》。这时，由于黄华有病，由韩念龙代部长进行谈判。在12月上旬的一次谈判中，韩念龙提出了中方的公报稿。中方也把1月1日定作建交的日期。韩念龙还表示，在美方发表期望*问题和平解决的声明时，中方可以不公开批驳，但将阐述自己的立场。他还告知伍德科克，*将于12月13日会见他。85
得知这一消息，美方决定加快谈判的步伐。卡特、万斯和布热津斯基一起研究了中方的公报草稿，提出了美方的修改意见。卡特还要布热津斯基通过柴泽民明白无误地向*发出访美邀请。布热津斯基于11日会见柴泽民，强调要做出决断，要抓住这难得的机会。他说，“现在我想像朋友一样对你说”，美苏关于限制战略武器会谈的所有重要问题都已解决， 很快就能达成协定，勃列日涅夫很可能在1月访问华盛顿。如果两国能迅速实现正常化，美国就可以立即向*锋或*发出邀请，中国*就可以在1979年1月访问华盛顿。他希望*能在勃列日涅夫之前访问美国。布热津斯基早些时候已经告诉柴泽民，如果中美两国不能迅速建交，那就得等到1979年很迟的时候，因为国会中的议程安排得很满。柴泽民立即把这次谈话内容向国内作了汇报。86
12日，*在人民大会堂会见伍德科克和他的副手芮效俭。这是*第一次会见伍德科克。伍德科克向*呈上美方修改后的公报稿，并告知邓，为了避免国会中的争议，美国准备根据美台《共同防御条约》第十条，在条约到期前一年通知对方终止条约。*问:这就是说，在一年里条约仍然有效。那么美国是否同意，在这一年里在对台军售方面不向*做出“新的承诺”？已经达成交易的武器仍可继续交付，但不能再有新的交易。他要求，对台军售就此终止。接着他还就此问题作了进一步的阐述。伍德科克静静地听着，他不敢把卡特总统 9月对柴泽民大使说的那番话和盘托出。而只是答应把*的要求向华盛顿汇报。*还欣然接受了卡特总统的访美邀请。87
华盛顿与北京有13 个小时的时差，伍德科克正好利用这个时差来向华盛顿汇报。读过伍德科克的报告后，布热津斯基立即约见柴泽民，建议12月15日（星期五）晚9时（华盛顿时间，北京时间 16日上午10时）为双方发表建交公报的日期，*访美将定在1979年1月下旬。美国*因为在伊朗事件上走漏风声而大吃苦头，这回卡特决定不能再事先泄露出去。88 关于售台武器问题，布热津斯基认为中美*之间存在误解。美国答应的是在1979年内美国不与*作新的军售交易，但1979年以后，美国仍将继续向*出售武器。而中国*要求的是美国从此终止对台军售。考虑到这个问题的敏感性，美国可以不作公开声明。但在记者招待会上肯定会有人提出此事。布热津斯基拟出的回答是:在正常化谈判中，“美国清楚表明，它将继续与*的贸易，包括在防御条约终止后出售有限的经过选择的防御性武器，但以不损害该地区的和平的前景为原则。中国方面不赞成美国在此事上的立场，但这不影响双方同意关系正常化。”89
12月14日，伍德科克两次见*，一次为向他通报，卡特总统希望在12月15日宣布中美建交的消息；一次为斟酌公报内容。*有些困惑不解，美国还没有对他不就对台军售向*做出“新的承诺”做出回答，就要急急忙忙确定发表公报的时间，为什么要这样匆忙？伍德科克解释说，总统担心走漏风声，他希望他是第一个把两国建交的消息告诉美国人民的人。伍德科克还说，可能总统会向全国发表电视广播讲话宣布这一消息。*接受了美方的建议，并接受了卡特总统的对他发出的访美邀请。90
其时，万斯正在中东访问。卡特总统打电话到耶路撒冷，告诉他，中美关系正常化的谈判进展顺利，再过48小时他就要宣布两国建交的消息了。万斯颇感震惊。在他去中东之前曾经说好，如果中美建交谈判顺利，就在1979年1月1日发布消息，也就是说，在他与葛罗米柯在日内瓦的会谈一星期之后；他将要与苏联外长谈定限制战略武器条约的最后细节。他希望能像原来商定的那样推迟宣布中美关系正常化的消息，否则苏联方面一定会感到意外和沮丧。但卡特没有改变注意。
12月14日（华盛顿时间），柴泽民去白宫见布热津斯基，讨论正常化后两国的互访安排。柴泽民说，看来一切都很顺利，尤其是美国同意终止对台军售之后。布热津斯基反驳说，不是这么回事。是在1979年这一年中美国不再向*出售新的武器，此后，美国将恢复向*出售有限的防御性武器。柴泽民不胜诧异，这显然与他原来所理解的不同。布热津斯基感到问题的严重性。原来在这个最敏感的售台武器问题上，双方并没有取得一致，甚至还存在着误解。会见柴泽民后，布热津斯基立即致电伍德科克询问，中方是否了解，从1980年起，美国将恢复对*出售武器。伍德科克和芮效俭报告说，他们阅读了所有的谈判记录，关于这一点曾“含蓄”地提到。但白宫仍不放心。卡特总统指示布热津斯基，除非中方了解，他可以向国会保证，在正常化后美国对*的安全援助仍将继续，中美关系正常化是不可能的。自然，售台武器是有限的、是防御性的，但美国总统要保留这个权利。
布热津斯基即刻致电伍德科克，要他紧急求见*，向他说明，在正常化后美国要保留向*出售防御性武器的权力。这时，离预定发表公报的时间只剩下10几个小时了。12月15日下午4时左右，伍德科克和芮效俭怀着忐忑不安的心情来到人民大会堂。当他们说明来意后，*怒不可遏，他说，我们绝对不能同意，我们坚决反对，这是不可能的，不能允许的。*说完后，伍德科克说道，正常化是至关重要的，正常化后一切都会发生变化。在过渡时期，不但中美关系会发生变化，而且海峡两岸关系也会发生变化。最后，*说，中美建交后，希望美国慎重处理同*的关系，不要影响中国争取最合理的方法和平解决*问题；如果美国继续向*出售武器，从长远讲，将会对中国以和平的方式解决*回归祖国的问题设置障碍；在实现中国和平统一方面，美国可以尽相当的力量，至少不要起反的作用。*决定，先与美国建交，美国对台军售问题建交之后接着谈。他说，他保留继续讨论这个问题的权利。伍德科克无权表示同意，但表示他将立即向华盛顿如实汇报。92
这时，**工作会议刚刚结束，两天前，*在会上作了著名的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告。这个报告成为改革开放新时期的号角，成为即将召开的具有重大历史意义的**第十一届三中全会的主题。正是在这样一个历史性的关键时刻，*在国内政策上做出具有重大历史意义的决策的同时，也在外交政策方面做出了重要的抉择。
当布热津斯基15日一早（华盛顿时间）到办公室时，伍德科克的电报已经放在他的桌上了。他立即接受了这种新的安排，并去向卡特报告。8时45分，布热津斯基约见柴泽民，向他说明了最新的事态，但解释说，美国不可能将对台军售保守秘密，这是不现实的。国会中会吵吵嚷嚷，*也会将它公开。但他又保证，美国不会主动公布对台军售的消息。“如果被问到”，美国*会说，美台《共同防御条约》终止后，美国仍将向*有选择地出售防御性武器，但以不损害该地区的和平的前景为原则。“如果被问到”，美国*将表示，中国*反对这种军售，但双方同意关系实现正常化。布热津斯基要柴泽民立即向*汇报。93
15日晚，伍德科克和芮效俭几乎度过了一个不眠之夜。在整个联络处，只有他们两人知道即将发生的事情，这是对联络处美方工作人员都严格保密的。他们还在等待华盛顿的一个电文，华盛顿将把即将做出的声明通知他们。凌晨两点多种（北京时间），华盛顿的电文到了。芮效俭立即将它送往中国*外交部。16日是星期六，伍德科克没有让联络处工作人员休息，相反，他召集了全体美方工作人员（约三十人）会议，向他们宣布了即将发生的事情。工作人员的惊喜是可想而知的。然后，他们都留在会议室，等待着那一重要时刻的到来，从短波收音机里收听卡特总统的广播讲话。94
1978年12月16日上午10时（华盛顿时间15日晚9时），**主席兼国务院总理*锋和美国总统卡特在各自国家首都同时宣读了《*和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》。公报说，两国商定自1979年1月1 日起互相承认并建立外交关系，并将于1979年3月1日互派大使并建立大使馆。美国承认“**是中国的唯一合法*。在此范围内，美国人民将同*人民保持文化、商务和其他非官方关系。”公报还说，美国*“承认中国的立场，即只有一个中国，*是中国的一部分。”95
同时，中美两国*分别发表声明。美国*的声明说:
1979年1月1日，美利坚合众国将通知*，结束外交关系，美国和中华民国之间的共同防御条约也将按照条约的规定予以终止。美国还声明，在四个月内从*撤出美方余留的军事人员。
今后，美国人民和*人民将在没有官方*代表机构，也没有外交关系的情况下保持商务、文化和其他关系。
本*将寻求调整我们的法律和规章，以便在正常化以后的新情况下得以（与*）保持商务、文化和其他非*的关系。
美国深信，*人民将有一个和平与繁荣的未来。美国继续关心*问题的和平解决，并期望*问题将由中国人自己和平地加以解决。96
中国*的声明指出:“解决*归回祖国、完成国家统一的方式，这完全是中国的内政。”声明还表示，应美国*的邀请，*副总理将于1979年1月对美国进行正式访问。当记者问到 “是否允许美国继续向*提供用于防务目的的军事设备”时，*锋说:
美方在谈判中曾提到在正常化后美方将继续有限度地向*出售防御性的武器。对此，我们是坚决不能同意的。在谈判中，中国多次地明确表明了我们的态度。我们认为，在两国关系正常化后，美方继续向*出售武器，这不符合两国关系正常化的原则，不利于和平解决*问题，对亚太地区的安全和稳定也将产生不利的影响。这就是说，我们之间有不同的观点，有分歧，但我们还是达成了公报。97
当*锋总理在人大会堂举行记者招待会时，*在后台坐阵。*是中美建交这精彩一幕中国方面的总导演，这样说是恰如其分的。
卡特总统在对全国的电视讲话中说:“中国作为一个占全球1/4人口的富有才能的人民组成的国家，在世界事务发挥了重要作用--这种作用在今后的年代中只会变得越来越重要。”中美关系正常化不仅“符合美中两国人民的长远利益，而且我相信，也符合世界各国人民的长远利益。”但他同时也说:“我们继续对和平解决*问题感兴趣。我特别注意我国与人民*关系的正常化不要损害*人民的福利。”接着，卡特又在白宫举行记者招待会。他高度评价了尼克松和福特总统为中美关系正常化所作的努力，也赞扬了伍德科克的杰出工作。他说，“我们从中所能得到的最大好处之一是，我们既能同*，同*人民继续保持牢固的贸易和文化联系，又能同*的几乎十亿人民发展新的繁荣的贸易关系。”98
中美两国实现关系正常化是中国外交史上的大事，也是中美关系史上的大事。从1949年以来，中美两国有过热战，又有过冷战，有过长期的对抗和隔绝，两国都为此付出了极大的代价。中美建交结束了两国关系长期的不正常状态，使两国关系进入了一个新的历史阶段，为两国经济、文化、科技、军事等各方面的交往开辟了广阔的前景。中美建交是中美两国*高瞻远瞩的战略眼光、杰出卓越的政治智慧的结晶。这一由*主席、*总理和尼克松总统开始的过程经过8年艰辛努力现在结出了硕果。99 中美关系正常化也是国际关系中的大事。它有利于亚洲和太平洋地区的和平和稳定，有利于全世界的和平和稳定。它有利于中国在国际舞台上发挥更积极的作用，为通过和平协商的方法解决国际争端树立了一个榜样。
中美关系正常化对于两岸关系也是一个促进。虽然美国售台武器的问题还没有解决，但*当局在国际上更加孤立，从而迫使*当局必须面对新的形势。1979年1月1日，人大常委会委员长叶剑英发表了《告*同胞书》，既坚持了决心使*回归祖国、实现祖国统一的原则立场，又表明了和平解决这一历史遗留问题的灵活态度。1月2日，*在接见美国众议院银行、财政和城市事务代表团时谈到:我们尊重*的现实，允许美国、日本在内的各国同*继续保持民间商务、投资等关系。但“中华民国”的旗子要降下来才行。我们不能允许有什么“两个中国”。在谈到反对中美建交的美国参*高华德时，*诚恳地说，如果他来，我们会高兴地会见他，并从从容容地进行讨论，不会吵架。5日，*在会见27位美国来访的记者时再次全面阐明了中国*关于*的政策。他说:
在双方达成建交协议的时候，卡特总统曾经表示一种愿望，希望能够用和平方式解决*问题。我们注意到这个愿望，但是我们同时也表示这是中国的内政问题。我们当然力求用和平方式来解决*回归祖国的问题，但是究竟可不可能，这是一个很复杂的问题。在这个问题上，我们不能承担这么一个义务:除了和平方式以外不能用其他方式来实现统一祖国的愿望。我们不能把自己的手捆起来。如果我们把自己的手捆起来，反而会妨碍和平解决*这个良好的愿望。至于时间表，中国是有耐心的。100
*代表中国*的这些讲话及此后的另一些表态，平心静气地摆事实、讲道理，合乎情理，顺乎民心，在国际上赢得了广泛的好评。
1979年1月1日是中美正式建交的日子。这天上午，*致电卡特总统，热烈祝贺两国建交。下午，他在全国政协举行的座谈讨论《全国人民代表大会常务委员会告*同胞书》的会议上作了一个讲话。他说:
今天是1979年元旦，这是个不平凡的日子。说它不平凡，不同于过去的元旦，有三个特点:第一，是我们全国工作的着重点转移到四个现代化建设上来了；第二，中美关系实现了正常化；第三，把*回归祖国、完成祖国统一的大业提到具体的日程上来了。因此，今年这个元旦是值得特别高兴的日子。211
在这里，*把中美建交与全国工作重点的转移、祖国统一大业相提并论，足见他对中美建交的重视。晚上，他出席了美国驻华联络处主任伍德科克为中美建交举行的招待会。在祝酒时，他特别强调:“随着时间的推移，中美建交对于发展两国关系和维护世界和平的深远影响，必将越来越充分地显示出来。”
中美关系正常化是中美关系史上的划时代的里程碑。1979年两国间的经济和文化关系迅速发展，军事关系开始建立起来，不同层次的互访十分频繁，两国关系恰似开了闸门的江水，一泻千里，势不可挡，确实证明两国关系正常化是大势所趋，人心所向。在所有这些事件中，最为突出、最为重要的，在人民*的外交史上占有显著地位的是*副总理对美国的正式访问。
根据中美建交谈判中达成的协议，为了进一步巩固中美关系正常化的成果，增进两国人民和*间的互相信任和了解，*副总理一行应卡特总统的邀请于1979年1月28日开始对美国进行为期8天的访问。在中美建交之前，尼克松总统和福特总统都已经访问过中国，所以*副总理的访问也可以看作是对他们访问的一种回访。这是*成立以来中国*高级*的首次访美。虽然从名义上*只是副总理，但美国*和人民，以及国际上都非常清楚，*是中国改革开放的总设计师，是中国拿大主意的人。213 因此美国*并没有把他当作一般的副总理，而是把他当作中国最高的决策者，中国*和人民的真正代表，按照最高的规格，给予热情、隆重、周到的接待。随同*出访的有国务院副总理方毅、外交部长黄华、中国驻美大使柴泽民、外交部副部长章文晋等。当*一行在当地时间28日下午抵达美国华盛顿安德鲁斯空军基地时，美国副总统蒙戴尔、国务卿万斯等前往欢迎。这一天，宾夕法尼亚大街上同时飘扬着中美两国的国旗，这也是破天荒的事情。
29日上午，卡特总统在白宫举行正式仪式欢迎*副总理，并鸣礼炮19响。29日上下午和30日上午，*副总理与卡特总统共进行了三次会谈。 会谈是“极其有益的和建设性的”。美方参加会谈的有:蒙戴尔、万斯、布热津斯基，伍德科克、霍尔布鲁克、欧森柏。中美两国*就国际形势和双边关系问题广泛地交换了意见。*指出，今天的世界很不安宁，存在着战争的危险，主要来自苏联。第三和第二世界应联合起来反对霸权主义。这一反霸统一战线，坦率地讲是包括美国在内的。对付苏联称霸世界，美国理所当然是一个主要力量，但在相当时间内，美国在尽自己的责任方面有某些不足。苏联在世界各地扩张，特别是利用古巴在非洲扩张，支持越南侵柬，没有受到应有的遏制和惩罚。结果，世界形势可以说一年比一年紧张。苏联终究是要发动战争的。如果我们工作做得好，可能推迟战争爆发；如果无所作为，形势会更加复杂。我们希望同美国从各自的角度出发，做各自的工作。卡特同意*的看法，从东南亚到印度洋到非洲，许多地区的形势不稳，苏联的军事力量在迅速增长，这些都是国际形势中的不利因素。他赞成中美加强合作，在一些麻烦的地区协调行动。他强调美国及其北约盟国的力量正在加强，苏联面临很多困难，在国际上更加孤立。中美双方还讨论了南亚、中东、印支、朝鲜等问题。*希望，美国扎扎实实地援助巴基斯坦，以免巴感到孤立，转向依靠苏联；在中东帮助萨达特，对以色列施加恰当的压力，以免苏联钻空子，使阿尔及利亚、叙利亚、伊拉克更加靠近苏联；在南朝鲜撤出全部美军，为恢复朝鲜南北谈判创造条件。对于美苏限制战略武器会谈，*说，我们不反对美苏签订这种协议，但我们认为它管不住苏联，约束不住苏联的扩张政策。重要的是要做扎扎实实的工作，这就是说，中、美、日、西欧以及第三世界要联合起来，破坏苏联的战略计划。214
在29日下午的小范围的会谈中，中美两国*就苏联支持下越南侵略柬埔寨问题交换了意见。*说，这是一个严重问题，是苏联战略部署的一部分。苏联在这一带的做法犹如一个哑铃，一头通过越南搞印支联邦，推行亚安体系；一头是通过控制阿富汗、伊朗、印度、南下波斯湾；连接两者的是马六甲海峡，苏联也正设法加以控制。这样，苏联在西太平洋和印度洋的扩张就将连成一体。对苏联的这种战略部署，如不加以破坏，就会造成更大的麻烦。越南建立印支联邦的野心由来已久。从战略全局考虑，有必要对越南的这种狂妄野心给以教训。只要步骤适当并有限度，我们估计，苏联将难以做出很大的反应。就是从最坏的方面考虑，中国也顶得住。*是“以一种严肃的、非常特别的平静的、坚定的和强硬的方式”阐述中国的立场的。卡特总统说，这是一个重大问题，他要和他的助手们商量后才能给以答复。现在越南因为侵略柬埔寨在国际社会越来越孤立。不要因为中国军队向河内进军而在国际上唤起对越南的同情。*还说，如果对越南不加以束缚，他们会变本加厉。中国将采取有限行动，然后撤回军队。他以1962年中印边界的军事冲突为例，说，越南人必须得到同样的惩罚。215
翌日上午，卡特总统与*在白宫椭圆形办公室单独见面，只有译员在场，讨论 “教训越南”的问题。卡特总统拿出他亲自草拟的一个便条，表示他对这一问题的意见。它“语调温和，内容清醒，强调了克制态度的重要性，指出了国际上可能的负面效应”。*对卡特的评论表示感谢。同时重申，中国必须给越南一个教训，中国完全有能力这样做，而且行动持续的时间不会长，就是10到20天。他估计到国际上对这次行动会有不同意见，但到最后，多数意见会赞成中国的行动。卡特说，美国不是怕苏联，美国是希望把苏联和越南孤立起来，不要因为采取军事行动而使他们赢得更多的国际支持。*表示中国将对此问题作进一步考虑，但卡特得到的印象是:“决定已经做出，越南将受到惩罚。”鉴于这种情况，在*访问期间，布热津斯基已经拟订了美国对中国行将对越南采取军事行动的反应:美国将同时*的军事行动和越南对柬埔寨的侵略，并同时要求中国从越南、越南从柬埔寨撤兵。布热津斯基认为，采取这样的态度既可以避免国内和世界舆论的压力，又可以把美国的立场表达出来。216
两国*还着重讨论了*问题和中美关系。*说，中国是愿意用和平方式解决*问题的，但我们不会把手捆起来，因为那样反而不利于*问题的和平解决。他还指出，美国可以为中国和平解决*问题做出贡献，而不要做不利于*问题和平解决的事。不要让*当局感到，有人在继续向他们出售武器，他们就可以有恃无恐。他坚决反对向*出售武器，希望美国*在这方面要绝对谨慎。217
会谈以后，卡特总统在回答记者询问时说:“我们的讨论是深远、坦率，诚恳、亲切而和谐的，极其有益和有建设性的”。218 布热津斯基评论说，讨论是“非常坦率的，其方式是朋友之间、甚至盟国之间所特有的，而不是4个星期前还没有外交关系的国家之间的方式。”在正式会谈结束时，布热津斯基感到深受鼓舞，因为“加强两国关系的基础已经奠定了”。219
29日晚，卡特总统在白宫举行盛大国宴，欢迎*副总理。宴会厅里装饰着特地从卡特的故乡乔治亚州运来的各种颜色的山茶花，表现出主人对此次宴会的格外重视。220 中国*电视台和美国三家全国性的电视网转播了这次“全世界多数人今晚所注视的筵席”。卡特在欢迎词中热情洋溢地说:中美建交“不是为了短期的利益。我们对一个多样化的和独立的国家组成的世界共同体负有长期义务。我们相信，一个强大而稳固的中国将在这个共同体中起一种合作的作用。我们的新关系特别能对亚洲和太平洋地区的和平与稳定做出贡献。”*在答词中宣告:“中美关系史上一个新的时代开始了。”他说:“我们两国社会制度不同，意识形态不同。但是，两国*都意识到，两国人民的利益和世界和平的利益要求我们从国际形势的全局，用长远的战略观点来看待两国关系。”*在致辞中突出了反对霸权主义的主题，他说:双方在建交公报中“庄严地做出承诺，任何一方都不应当谋求霸权，并且反对任何其他国家和国家集团建立这种霸权的努力。这一承诺既约束了我们自己，也使我们对世界的和平和稳定增添了责任感。我们相信，中国人民同美国人民的友好合作，不仅有利于两国的发展，也必将成为维护世界和平和促进人类进步的强大因素。”221
在华盛顿期间，*还出席了美国美中关系全国委员会等六团体举行的招待会，并作了重要讲话。他还与美国新闻工作者共进午餐，并接受了美国三大电视网和公共广播公司的采访，他还走访了国会，会见了多数党领袖博德和少数当领袖欧尼尔， 与国会*共进午餐。
在*访问华盛顿期间，两国*签订了一系列协定:
方毅副总理和美国能源部长施莱辛格签订了高能物理协定，为期5年；
黄华外长和万斯国务卿签订了关于建立领事关系和互设总领馆的协定；
*和卡特亲自签订了两国科技合作协定。根据协定，中美两国将在平等、互利和互惠的基础上，在农业、能源、空间、卫生、环境、地学、工程和科学技术的其他领域及其管理、教育和人员交流等方面进行合作。双方鼓励中美两国*机构、大学以及其他组织和机构之间的联系和合作，并提供便利。两国成立科技合作联合委员会，每年轮流在对方开会一次。协定为期5年。
方毅还同美国科学和技术政策局局长普雷斯交换了文件，确定双方在农业、教育和空间技术领域内所达成的谅解，将此作为履行刚签订的科技合作协定的具体协议的一部分。
*和卡特还亲自签订了两国文化合作协定。
除了华盛顿，*还访问了亚特兰大、休斯敦、西雅图。*一行所到之处，受到美国各界的热烈欢迎。在亚特兰大，来自美国17个州的州长参加了乔治亚州州长巴斯比举行的欢迎*副总理的宴会。*与美国各界人士进行了广泛的接触，他一再表示，希望中美两国人民能千秋万代地友好下去，能在维护和平和发展经济这两个方面进行合作。在谈到两国的贸易前景时，他说，中美贸易不是几百万美元，而是几十亿美元，甚至几百亿美元。223 后来的事实完全证实了*的预言。他还反复强调，中美关系的发展一定会对太平洋地区以及世界的局势产生深远的积极影响。
*副总理对美国的访问是中美关系史上空前的大事。这次访问与中美建交公报一起，开创了中美关系史的新纪元，使中美关系在正常化之后立即有了强劲的发展势头。访问大大增进了两国政界和人民之间的了解，美国人民从*身上看到了一个新的改革开放的中国的形象，这对几年前还处于“*”动乱之中的中国在国际上确立它的新形象上是非常重要的。224 用布热津斯基的话说，这次访问“从原先所设想的仅是礼仪性的外交访问，变成为一次具有全球地缘政治意义的高峰会谈。”225
在*访美期间双方已经商定，美国财政部长布卢门撒尔 和商务部长克雷普斯即将访华。正待布卢门撒尔要访华时，中国边防部队从2月17日起在中国广西的龙州、靖西和云南的河口、金平地区奋起自卫还击，对越南在中越边境用以对中国实行挑衅的军事据点实施粉碎性打击。尽管美国对此有所准备，但事到临头对中美关系还是一个严竣考验。在中越边界战争爆发之后，卡特立即召开国家安全委员会会议进行讨论。会议同意布热津斯基先前设想的方案，即同时要求中国从越南、越南从柬埔寨撤兵。会议还决定致函苏联，要求苏联不要采取任何可能使形势变得更加严重的步骤，尤其是军事部署和其他的军事行动。布热津斯基还特地建议加上一句话:美国也准备保持同样的克制，言外之意是:如果苏联不保持克制，美国也会采取相应步骤。起先，国务院对这样的对策并无不同意见。但当国际上对中越边界战争越来越关注时，国务院的态度发生了变化，提出要取消布卢门撒尔预定的对中国的访问，因为以前美国曾因苏联的类似行动取消过美国内阁级官员的访苏。布热津斯基提出，中越之间的危机不应影响美国与中、苏两国的关系，而如果取消布卢门撒尔的访问，那就必然对刚刚正常化的中美关系造成影响。霍尔布鲁克也同意这一主张。而且英国工业大臣也没有因此而取消对中国的访问。万斯孤掌难鸣。卡特总统在布热津斯基的报告上批道:“布卢门撒尔应该去。”布卢门撒尔于2月24日至3月4日如期访华。苏联远东军区于3月中旬进行了大规模的演习，但这给人的印象也只是虚张声势而已。事后，布热津斯基写道:“由于卡特总统的坚定，新的中美关系经受住了炮火的考验。”226 布卢门撒尔到中国后，对中国对越南所采取的军事行动提出了批评。布热津斯基不知道这是布卢门撒尔自作主张，还是根据国务院的指示。他与卡特商量后急电布卢门撒尔，他在公开场合的讲话应当专讲两国的经贸关系，不要涉及其他。227
中越边界打响后，勃烈日涅夫打电话给卡特，气势汹汹地责问，*访美两星期之后中国就向苏联的一个盟国发起了军事进攻，这难道是偶然的巧合？但卡特决定不对苏联特别道歉。2月27日，他对苏联驻美大使多勃雷宁说，美国与中国之间没有秘密协定，美国事先并不知道中国要进攻越南。他要求中国在进攻后尽快撤军，并指出，超级大国应该保持克制。228
除了财政部长布卢门撒尔访华，在1979年和1980年中访问中国的美国内阁级官员有:商务部长克雷普斯（1979年5月 6 日到 15日），美国总统贸易谈判代表施特劳斯（ 5月26日至6月2日），卫生、教育和福利部长卡利法诺（ 6月21日至30日），副总统蒙戴尔（8月 25至31 日），国防部长布朗（1980年1月5日至13日），美国贸易谈判特别代表艾斯丘（ 10月17至22日），劳工部长马歇尔（ 12月15日至19日），等。
在这两年中访问美国的中国同级官员有:副总理康世恩（1979年5月28日至6月12日），财政部长张劲夫（7月10日至24日），农业部长霍士廉（7月21至8月3日），外贸部长李强（10月22日至11月1日），国家经委主任袁葆华（11月5日至12月7日），林业部长罗玉川（1980年4月24至5月18日），中国人民银行行长李葆华（4月28日至5月28日），中国人民解放军副总参谋长刘华清（5月5日至6月18日），副总理兼军委秘书长耿飙（5月25至6月6日），教育部长蒋南翔（6月4日至20日），农业部长霍士廉（7月5日至8月5日），邮电部长王子纲（10月2日至9日），五机部部长张珍（11月21日至12月16日），等。
此外，还有多位美国的州长和市长、美国参众两院的*访问了中国。`
两国之间频繁的互访在各个方面推动了刚刚正常化的两国关系的发展。在这两年中，以下三个方面是比较突出的问题:关于偿还双方被冻结的资产问题，最惠国待遇问题，两国之间的军事合作和交流。
关于偿还双方被冻结的资产问题。朝鲜战争爆发后，1950年12月，美中两国*先后冻结了对方在本国的财产。229 1973年，两国开始讨论关于偿还资产的问题，但由于两国没有外交关系，实际上难以达成协议。实现关系正常化之后，解决这一问题就成了当务之急。当财政部长布卢门撒尔访华时，他和中国财政部长张金福进行了讨论，并基本达成协议。在5月商务部长克雷普斯访华时，双方达成了最后的协议，解决了这一历史遗留下来的问题。美国解冻了中国的所有财产，总额是8050万美元，中国也同意支付8050万美元，大约是美国财务要求总额1.97亿美元的41%。用副国务卿克里斯多托弗的话说，这一协议的达成“排除了美中两国经济和商业关系发展的一个主要障碍”。230
1979年9月9日，中国*授权中国银行负责收回被美*冻结的资产。10月1日，中国*支付了首批3000万美元。余下的5050万美元将分五期支付，到1984年10月1日付清。1980年1月30日，美国财政部宣布，从1月31 日午夜11时 59分起，对*在美国被冻结的8050万美元资产予以解冻。
关于中国的最惠国待遇问题。中国是否享有最惠国待遇是中美之间能否顺利发展经济贸易关系的关键。在两国关系正常化之前，两国的贸易额很小，最惠国待遇问题并不突出。在正常化之后，如果中国仍不享有最惠国待遇，那么过高的关税就会成为贸易关系发展的重大障碍。
中美建交以后，美国*内部在这一问题上的分歧突出出来。国务院仍追求对苏联和中国的对等政策，认为在最惠国待遇方面应该对中苏“一碗水端平”，也不与中苏发展军事关系。布热津斯基和布朗并不反对对等政策或平衡政策，但认为，中国与苏联相比较弱，而且中国对美国在某些方面有所帮助，如果机械地采取“一碗水端平”的政策，实际上是对较强者有利的政策。因此这种平衡政策要把中苏两国之间的差距计算在内。这种关于平衡政策的争论首先在最惠国待遇问题上表现出来。1979年3月，万斯和布卢门撒尔提出，可以同时向中国和苏联提供最惠国待遇。布热津斯基担心，由于关于限制战略武器会谈正处于微妙阶段，在伊朗的动乱中苏联反对美国，苏联还支持越南在东南亚的行动，参议院会否决对苏联的最惠国待遇，这样可能同时使中国不能享有最惠国待遇。蒙戴尔在月底的一次会上提出了苏联关于移民和*的问题，从而使苏联的最惠国待遇告吹。卡特*决定结束这种平衡政策，向中国提供最惠国待遇，而不等待苏美关系的发展。5月14日，在商务部长克雷普斯访华期间，两国草签了贸易协定，协定规定，为了使两国贸易建立在非歧视性的基础上，缔约双方相互给予最惠国待遇，并采取一切措施，促进两国贸易持续和长期的发展。231 7月7日，对外贸易部长李强和美国大使伍德科克代表两国*签订了为期3年的中美贸易协定，协定规定，双方将在关税和手续税费方面互享最惠国待遇，向对方的贸易公司和商号等商贸组织提供最惠国待遇，相互对等地保护专利、商标和版权，允许建立在本国内的对方金融机构，根据最惠国待遇的原则开展业务，等等。232 这一贸易协定对于中美经贸关系的发展无疑将起到重要的作用。
这一协定必须经国会批准才能生效。何时提交国会，仍然有个时机的选择问题。当时参议院中正在辩论美苏关于限制战略武器协定的问题。国务院中的苏联问题专家主张，在美苏关系稳定下来，走上正轨之前，暂缓向国会提交中美贸易协定，以免美苏中三角关系失调。他们认为，美国已经漫不经心地介入了中苏争端，并倒向了中国一边，美国不断向中国倾斜正是导致苏联以机会主义的态度对待美国的一个主要原因。而美国*中另一些官员提出，把中苏两国的最惠国待遇捆在一起，简直就是以苏联的固执来惩罚中国。233 卡特总统在6、7月间也还没有打定主意。最后，卡特总统支持了蒙戴尔和布热津斯基等的主张，在诸如出口控制、进出口银行贷款、最惠国待遇等一系列双边关系的问题上，把中苏两国清楚地分开。在7月27日的总统早餐会上，卡特第一次明确地表示，一俟参议院中关于限制战略武器协定的问题有所进展，就向国会提出对华最惠国待遇问题。这是卡特第一次表示要把中苏两国的最惠国待遇问题分开。有了总统这句话，蒙戴尔更加努力工作，迫使万斯答应，在年底以前将对华最惠国待遇问题提交国会，宣布中国为“友好国家”，从而可以使中国免除限制*国家的某些约束，并为中国经济发展使用转向信贷。8月3日的总统早餐会上，卡特确认了这些决定。234 蒙戴尔副总统8月访华时告诉中国*，美国将放弃在诸多经济问题上在中苏之间寻求“平衡的政策”。235 他在北京大学的演讲中指出，美国正在采取重要步骤来推进两国之间的经济关系。他列举了四项:第一，卡特总统决定在今年年底以前把中美贸易协定提交给国会审议，其中规定向中国提供最惠国待遇。236 第二，两国将签订一项发展中国水电事业的协定，美国将以补偿贸易的方式帮助中国发展水电事业。第三，美国准备让进出口银行在今后五年内按个案处理的办法向中国提供总额20亿美元的贷款。如中国建设速度需要，还可增加。第四，卡特*将在今年内寻求国会授权他通过提供私人海外投资公司的担保和保险的办法，鼓励美国企业界向中国投资。237 由于中美两国的共同努力，在蒙戴尔访华期间两国之间又达成了一批协议，“从而基本上完成了双方在1979年1月安排的议程，而这些议程双方原先估计也许要18个月才能实现。”
10月23日，卡特总统将中美贸易协定和中国享有最惠国待遇的公告正式提交国会。卡特总统在致参众两院领袖的信中说:“这个协定的缔结是我们为使两国关系为两国提供更大经济利益所采取的最重要的步骤。它也将进一步推动我们两国关系的全面发展”。239 11月15日，克里斯托弗在参议院财政委员会国际贸易小组作证时说:“仅仅外交承认不会自动保证正常和互利关系的发展”，通过向中国提供最惠国待遇，通过这个贸易协定，将能排除两国关系中的障碍，并为贸易创造刺激，这对巩固两国之间的纽带将发挥巨大的作用。如果没有非歧视性的待遇，中美贸易就会萎缩。由于美苏之间早在1972年就签订了贸易协定，而行政当局一直没有提交给国会，美国对苏联和中国的平衡政策又被提了出来。克里斯托弗解释说，美国愿意发展与中苏两国的经济关系，但这并不是说，美国对其中一方采取的措施必须取决于同时对另一方采取相同的措施。美苏贸易协定何时提交国会取决于美苏关系的具体状况，而不取决与美中关系。240 1 月 24 日，美国国会参众两院分别以74对8票和294对88票通过了这个协定。1980年2月1日，中美两国在北京互换照会，两国贸易协定开始生效。2月14日，柴泽民大使在纽约的一次中美贸易关系研讨会上在谈到美国在华投资时引用谷牧副总理的话说:“我国将充分保证美国合营者的合法权益；他们在我国投资所得的收益，将不会低于在其他国家投资的收益，我们还将创造良好的条件，使他们的经营管理经验和技术专长得到充分的发挥。”241 7月31 日，美参众两院批准私人投资公司在中国开展业务的计划。8月8日，卡特签署了上述法案和一项总统决定，认为海外投资公司的上述计划是符合美国利益的。242
两国贸易协定的通过和美国给予中国最惠国待遇是中美关系史上的大事。诚然，反对苏联的威胁是中美两国关系解冻、接近、直至关系正常化的一个很重要的基础，是中美两国共同战略利益之所在。但实际上，中美关系正常化还有另一个重要的基础，那就是在经济上两国互有需要。近一百年来，美国商界有三次对中国市场表现了特别的兴趣。第一次是19世纪末海约翰国务卿提出门户开放政策的时候。但当时，美国实际上没有能力与英国（在长江流域）和日本（在东北）竞争，美国的商业利益相对而言仍然是比较弱小的。第二次是第二次世界大战以后，有的国家（如英、法）的*大大削弱了，有的国家（如德、日）*可以说消失殆尽，只有美国通过战时结盟与中国建立了真正的特殊关系。美国商界以为美国在中国发展商业利益的机会真的来了，因此迫不及待在1946年11月迫使国民*签订了中美商约。殊不知，国民*没过几年就寿终正寝，美国商界的中国市场梦也随之破灭了，商约只是在*继续执行。第三次就是在中美关系正常化之后。中国的改革开放和中美关系正常化同时发生，使美国商界感到，中国这个一直被美国商界认为是潜在的巨大市场，现在正在变成实实在在的市场。就在1978年12月16日，即两国*宣布正常化后的第二天，《旧金山考察记事报》的一条标题把中国形容为 “（美国）商界的一颗巨大多汁的新梅”。文章援引美中贸易全国委员会主席菲利普斯的话说，与中国的商业纽带的潜力似乎是“无可限量的”。243 但如果中美两国的经贸关系不能建筑在协定基础上，不能制度化、正常化，尤其是如果中美两国间的贸易不能在最惠国待遇的基础上进行，那么两国之间的经贸关系就没有可能得到任何长足发展。而中国要搞现代化建设，要向全世界开放，没有美国这个最大的发达国家是不可想象的。所以两国的贸易协定完全反映了两国发展经贸关系的需要，符合两国人民的利益。
经贸关系的发展对中美关系的全局具有重要意义。在中美关系刚刚正常化时，两国关系有两条最主要的纽带:战略和经济。在此后的岁月中，由于国际关系的变化和其他因素的制约，战略这个纽带难以继续加强，在冷战结束之后，这个纽带在一个时期中是大大地削弱了。但经过两国关系十年的发展，两国的经贸关系已经大大加强，两国之间在经济上的相互依赖已经造成了谁也离不开谁的状况，因此即使中美关系在1989年以后一次又一次地受到强烈的冲击，一次又一次地大起大落，但两国关系仍然能 顽强地恢复过来，应该说在很大程度上就是因为有经贸关系这个纽带在起作用。助理国务卿霍尔布鲁克在1980年6月4日在美中贸易全国委员会的讲话中指出:“虽然战略因素仍然是两国关系的核心考虑，但是70年代初那个有名的三边外交的框架已经不足以解释对华关系了。美国广泛的利益已经参与其中，如同盟友和朋友的利益参与这个世界上诸多大国中心越来越复杂的互动一样”。 244
关于军事合作和交流。主要出于反对苏联霸权主义的共同需要，中美两国都感到有必要发展两国之间的军事交流和接触。在福特*时期，双方都已经谨慎地就此作了试探。1978年，布热津斯基和布朗都感觉到，中美两国间在防务方面的某种合作是可取的，两国应朝这个方向发展。这年，负责国际安全的助理国防部长帮办阿布拉莫维茨和国家安全委员会负责科技事务的主任和空间与防御科学副顾问休伯曼随同布热津斯基访华，是双方在向建立正式的军事交流关系发展的一个试探。此后不久，总统的科学技术顾问普雷斯率领一个科技代表团到达北京，代表团成员包括了一些美国敏感的军事高科技机构的代表，包括美国宇航项目的负责人。245 1979年1月，卡特总统亲自参与了推进中美战略关系。他在瓜得罗普与英、德、法等国*会晤时表示，如果西方盟国在向中国出售武器问题上采取更宽松的态度，美国不会感到不快。在*访美期间，卡特授权布热津斯基开始与中国进行某种“特别谈判”。布热津斯基一直主持其事，直到这年年底中美达成非正式协定。246
在美国*内部关于是否发展与中国的军事关系一直是有争论的。*访美以后，这种争论更趋激烈。但苏联在阿富汗卷入的加深、对波斯湾潜在的威胁、在南也门*的增长，伊朗危机及苏联利用伊朗危机反对美国， 以及苏联利用原先美国在越南建造的海空军设施，等等，都使布热津斯基和布朗越来越感觉到推进与中国的战略关系的必要性。4月下旬，在每周一次的三人午餐会上，布热津斯基和布朗终于在这一方面对万斯占了上风。接着，美国告诉英国*，美国对英国向中国出售武器没有异议，并让他们不要把事情提交给巴黎统筹委员会，以免麻烦。同时，布热津斯基向总统提交了一份备忘录，建议在高层次上做出美国愿意进行中美安全合作的表示。卡特接受了这一建议，5月3日，他与中国大使柴泽民作了一次长谈，向中国方面提出了若干建议，从而使两国的军事合作跨过了门槛。翌日，卡特将这次谈话内容向布朗作了介绍，并称，“让苏联人认为美中正孕育着军事关系不是件坏事。”247
7月11日，布热津斯基在给万斯和布朗的备忘录中写道:“总统从戴维营送来的便条表示同意这样一种观点，我们应该向我们自己和苏联指出，我们可能别无选择，不得不反击他们（苏联）的行动（古巴在第三世界的行动，在南也门建立军火库，古巴在中美洲潜在的军事可能性的增加）”。248 此后不久，布热津斯基、布朗和万斯同意向中国提供民用的先进成象系统，配有先进的导航仪器的喷气飞机。
8月下旬蒙戴尔副总统访问中国。他于27日在北京大学发表了热情洋溢的演说。他说:
就中美关系而言，这意味着我们尊重伟大的中国人民对两国关系所作的特殊贡献。尽管我们两国的制度有时产生深刻的分歧，我们决心同你们一道发展我们在战略和双边关系方面的许多平行利益。因此， 任何国家如果想要在世界事务中削弱或孤立或你们，它的立场就同美国的利益相对立。惟其如此，美国实现了与贵国关系的正常化，惟其如此，我们必须努力扩大和加强我们的新的友好关系。249
这样，蒙戴尔就向全世界宣告，中国是美国的友好国家，中美两国将发展战略关系，反对中国就是反对美国。在此以前，在此以后，从来没有一位美国*作过这样明确无误的宣示。蒙戴尔的访华是继*访美之后中美关系中的又一件大事，它为中美关系的进一步发展注入了新的强大的推动力。
为了推进中美两国的战略关系，布热津斯基提出了布朗访华的建议，得到蒙戴尔的赞同和卡特的首肯。在蒙戴尔访华期间，他向中方提出了这一问题，中方立即做出回应，向布朗发出了访华邀请。此事在美国*中再次引起争议。万斯认为这样的访问是不合时宜的。布热津斯基向总统指出，这事必须尽快决定，否则就会作为*内部不和的又一例子泄露出去。在9月14日的早餐会上，卡特决定在一两个星期内需要宣布布朗访华的消息。布朗本人愿意10月中旬访华。万斯立即表示反对，认为美国仍然必须使对华和对苏关系保持平衡，布朗的访问是对苏联不必要的刺激。9月18日，万斯又向卡特提出一个很长的备忘录，指出，美国不应发展与中国的军事关系，因为这可能导致最后与中国达成一项协定。“这种政策将意味着美国最终放弃改善美苏关系的希望。这不但将加剧美苏之间的紧张状态，而且会使欧洲盟国和日本预感到美国政策的变化。”布热津斯基和布朗也向总统提出了备忘录。布朗指出，由于当前美苏关系中的困难，他的访华正当其时。布朗还说，美国原已邀请了苏联国防部长乌斯基诺夫访美，但遭苏联拒绝。布热津斯基要求总统批准布朗访华，并由万斯出面事先告诉苏联，这次访问的实质将由苏联的行为来决定。19日，卡特总统正式批准布朗访华。
决定布朗访华以后，访问的具体内容仍然是美国*内部辩论的内容。12月9日，万斯向总统提交备忘录称，他不再提倡“机械的一碗水端平的政策”，但是美中战略关系方面必须非常缓慢地发展，因为这种关系与其说会使苏联采取温和的行动，不如说会引起苏联的“恐惧和非理性”的反应。他反对向中国出口可用于军事目的的技术，以免产生破坏稳定的后果。
布朗看了这个备忘录之后于13日也提出了一个备忘录，提出了一系列放宽对华技术转让控制的具体建议。他说，虽然“目前”还不宜向中国出售武器，但也不应当事先排除这种可能性。不管怎样，美国应当做出看得见摸得着的表示，美国是在向着一个“强大的安全的友好的中国”的目标前进。19日，卡特在布热津斯基草拟的备忘录上签字并转发给了万斯和布朗。卡特批准，在布朗访华之前，万斯应当采取措施放宽有关中国的规定。他授权布朗与中国进行广泛的战略磋商。
1979年12月29日，苏联公然入侵了阿富汗。多勃雷宁大使向美国*保证，此事三四个星期就会过去，苏联并不认为此事会严重影响美苏关系。但其实不然。美国做出了迅速反应:参议院推迟批准限制战略武器条约，停止向苏联出售粮食，抵制莫斯科奥林匹克运动会，在波斯湾采取新的安全政策。此事也大大加速了中美两国发展战略关系的步伐。布热津斯基敦促总统在布朗访华期间解禁原先不许向中国出口的部分军事装备。于是就在布朗访华前夕，国务院解禁了近30种军事设备，允许向中国出口。包括防空雷达、无线电通讯设备、对流层通讯设备、运输直升飞机、卡车、电子干扰设备，等等。251
1980年1月5日至13日，布朗率代表团访华。这是美国国防部长第一次访问*。在布朗离华盛顿的当天，卡特总统指示布朗告诉中方，美国准备考虑以个案处理的方式向中国出售非杀伤性武器。252 徐向前副总理兼国防部长在1月6日欢迎布朗的宴会上说，这次访问
使我们两国国防方面的高级*第一次有机会相互结识并且就各自关心的国家安全问题交换意见。这对增进我们两国关系的发展，加强我们两国在维护世界和平和安全方面的合作，将会是很有益的。
徐向前谴责了苏联入侵阿富汗的野蛮行径，指出:“苏联的侵略与扩张是使世界和平和各国独立、安全受到严重威胁的根源。一切主持正义的国家和人民都要联合起来，采取切实有效的措施，为反对霸权主义、维护世界和平而奋斗不懈。”253 布朗在致答词中说:
现在美国认识到了一个安全、强大、和平和友好的中国与美国利害攸关……我们已开始意识到两国的防务机构之间进行接触的益处。我将准备讨论安排这种专业性的接触和交流……所有这些方面的合作对双方是有益的，无害于第三者。但它将提醒其他人，假如他们对美中两国的共同利益进行威胁，我们能在防务和外交方面以相互补充的行动做出回答。这将提醒他们，美国和*打算继续保持强大和稳固，并捍卫我们各自的重大利益。254
这是继蒙戴尔副总统访华后，美国*又一次毫不含糊地向全世界宣布中美两国的战略关系。两者的区别在于，前者的宣示比较原则，后者的表示更加具体，说明中美两国正在进行防务方面的“专业性”的交流和合作，正在做一些“扎扎实实的工作”，并表示两国将联合起来保卫他们的共同利益。这对苏联自然是一种实实在在的威慑。
*锋总理、*副总理兼总参谋长分别会见了布朗。*在1月8日会见布朗时说，苏联的战略重点虽是在西方，但它现在同亚洲、太平洋的战略连在一起了，变化就在这里。去年访美时，我向卡特总统强调，从东面算起，日本、中国、欧洲、美国联合起来才能对付这样一个局势，当然也包括这一条线上的第三世界国家联合起来。我在华盛顿访问时也多次说，我们不反对谈判，也不反对签订这样那样的协议，但这样做约束不了苏联霸权主义。“中美两国应该做一些扎扎实实的工作，来维护世界和平和对抗苏联霸权主义。”255
耿飙副总理兼军委秘书长与布朗于1月7日进行了会谈。双方广泛地讨论了国际形势，尤其是就苏联入侵阿富汗给本地区形势带来的严重影响以及两国应做出的适当反应进行了长时间的讨论，双方还探讨了鼓励和扩大两国防务机构接触的途径。1月9日，布朗部长在记者招待会上说，美中双方的会谈是坦率和富有成果的，两国之间有共同战略目标的领域越来越多。会谈增进了双方对南亚地区形势看法的相互了解，并为今后的合作找到了道路。在同日的告别宴会上，他进一步表示，通过会谈，“我发现我们对世界战略形势的估计是相似的”，两国的“战略利益是相吻合的”，会谈“有助于保证我们并行不悖的行动将会得到相互的加强”，“我们扩大了两国防务机构之间的来往计划”。徐向前副总理在宴会上说，“两国负责国防事务的*进行的会谈和建立的联系，在当前形势下，更显示出其特殊的意义。它不仅反映了我们两国关系的新发展，而且对维护亚洲和世界和平将发生不可忽视的影响。”256 总之，布朗部长的访问是一次十分成功的访问，是举世瞩目的一次访问。中美建交一年来，两国在政治、经济、文化、科技等领域的交往都取得了可观的进展，现在两国又扩展了防务领域的交往。中美关系得到了全面的发展。布朗访问后不久，美国国防部在1月24日发表声明称，布朗在访华期间表示，美国准备向中国转让美国不会向苏联出售的民用技术，美国准备以个案处理的原则向中国出售一些经过选择的军民两用的辅助性设备，如卡车、通讯设施、一些型号的预警雷达等。3月，国务院在《军品管制简讯》第81期上宣布了六大类可向中国出售的辅助性军事设备。4月1日，助理国务卿霍尔布鲁克在众议院外交事务委员会一个小组作证时说，美国的安全不仅取决与美国本身的力量，“而且取决于全球力量的均衡，而中国在其中起着重要作用。一个强大、安全和友好的中国与美国利害相关。”因为美中两国不再认为对方是对手，不再需要互相防范，美国就可以把资源集中用于应付真正的挑战。他还说，美国向中国出售的，必须不是战场上使用的武器和弹药，必须不是可用于化学、放射、生物、核子和导弹项目的物品和技术，必须是美国准备向所有朋友出售的。美国军火管理局在审查每一项出口时，将谨慎地考虑美国的安全，盟国的安全，每一项技术的可能的最终用途， 在中国当前的军事状态下它的适用性。而且中方应向美方保证，不将美国转让的设施和技术再转让给第三者。美国对这些设备零部件的供应可以使美国有效地监督中美之间协议的执行。
5月25 日，中国人民解放军副总参谋长刘华清应布朗的邀请访问美国。为购买有关设备，刘华清一行对国际商业机器公司、通用汽车公司、西屋汽车公司、哈尼威尔等大公司进行了实地考察。5月25至6月6日，耿飚副总理兼国防部长访问美国。他会见了卡特总统、蒙戴尔副总统，并同布朗、布热津斯基和新任国务卿马斯基，258 就双方关心的国际问题和双边问题进行了会谈。布朗5月29日说，他和耿飚一致同意，他们之间的会谈“极为成功”，他们对地缘战略形势的估计有着类似的看法。双方拟订了进一步加强两国军方联系的计划，美国同意向中国出口某些具有民用和军用双重价值的技术，并愿意对能向中国出口的某些军事装备提供技术和价格资料。259
布朗访华后不久，4月，美国商业部把对中国的出口控制从“Y”类（对华沙条约国集团）放宽到“P”类（对新国家集团），这样，包括运输机、远程通讯设备、军用直升飞机等就都可以向中国出口了。耿飚访美以后，五角大楼正式宣布，决定向中国出售战术性防空雷达、运输用直升机、试验喷汽机引擎用的压力功能转换器、大型拖车、早期预警雷达天线、雷达干扰装置、对流层通讯器材、战术无线电装备运输机等九项军事装备。260 7月，商业部又一次放宽对中国的出口限制。9月，负责国防研究和工程的助理国防部长佩里率领的一个五角大楼的高级代表团访问中国，代表团的任务是对中国的军事技术和设施进行具体的调查，与中国官员共同探讨中国吸收先进军事技术的可能性。这时已有400项非杀伤性武器的军事高技术获准向中国出口 。佩里回国后提交了一份24页的报告，其中说:“我们应当在*的转让方面加快行动，而且应对哪一层次的技术可以向中国转让制定出一个指导方针”。报告还探讨了向中国提供反坦克导弹、地对空导弹和先进的喷气式飞机的可能性。261
尽管中美两国的战略关系有了初步发展，但美方一再表示， 两国是朋友而非盟友的关系。助理国务卿霍尔布鲁克将这一点说得很明确。他说:
我们两国的观点和政策可能时不时地会是平行的，但几乎不可能是相同的。两国的社会建筑在完全不同的哲学理念之上，两国的价值观念和机制在许多方面都不一样。除非出现对我们两国共同利益的直接攻击，我们将是朋友，而非盟友。262
总之，在中美关系正常化之后的头两年中，两国各方面的关系都得到了巨大发展。两国*之间先后达成的条约和协定就有27 项之多（中国*部门与美国公司或两国公司之间达成的协议不计在内）:
1979年1月 科技合作协定
文化协定
高能物理合作协议
关于建立领事关系和互设总领事馆的协议
5月 解决资产要求的协议
举办贸易展览会的协议
科技管理及科技情报合作议定书
大气技术合作议定书
海洋和渔业科技合作议定书
计量和标准合作议定书
邮电业务谅解备忘录
6月 医药卫生科技合作议定书
教育交流计划谅解备忘录
7月 贸易协定
8月 扩大文化交流协议
水力发电和有关水资源利用的议定书
1980年1月 中美科技合作联合委员会第一次会议报告
科技合作议定书
地震研究科学技术合作议定书
地学科学技术合作议定书
农业年度合作计划议定书
中国科学院和美国科学院谅解备忘录
中国科学院和美国国家宇航局关于在中国建立陆地资源卫星地面站的谅解备忘录
2月 环境保护科技合作议定书
3月 水力发电和有关水资源利用合作议定书附件
8月 民航协定
海运协定
纺织品协定
领事条约
9月 民航运输协定（草签）
10月 粮食贸易协议
美国海外私人投资公司在中国开展业务协议（草签）
这些协定的签订具有重要意义。它使中美两国关系得到了全面的发展，使两国关系建立在制度化、规范化的基础之上，而不再是正常化之前少数人之间的有限行动。正如霍尔布鲁克所说:“美国广泛的利益已参与其中，未来的*即使要扭转潮流也将是困难的 。”263 民航协定结束了中美两国之间30多年来没有例行的定期直达航班的历史；海运协定使两国船只可以在对方港口停靠，进一步增加了两国的商业机会。所有这些协定，象千丝万缕的纽带，把中美两国连接在一起。使两国关系不仅成为*与*之间的关系，不仅是一种官方的关系，而且成为两国各行各业之间的关系，成为两个社会之间的关系。这不但大大有利于两国人民之间增进了解，而且使两国之间相互依赖的程度越来越加深，从而提高了中美关系抵御风浪的能力。